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作者：池學勇 程凌 單位：長春大學經濟學院 北京大學元培學院
事業單位(InstitutionalOrganization)，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。①在我國，事業單位承擔了一定的公共服務職能，而相應的此種職能在西方通常由社會公益組織來承擔，從這個意義上講，事業單位可以看做是我國的特殊產物。在我國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，事業單位仍然作為一個既不同于政府機關又不同于企業的特殊整體存在于經濟活動中，也是改革的遺留產物。
1事業單位養老保險改革的必要性
作為世界上人口最多的國家，我國面臨著人口老齡化和“未富先老”的雙重難題。1999年，我國老齡人口占全體人口的比例達到國際公認的老齡化社會標準7%，截至2008年底，我國65歲及以上人口達到1.69億人，占全國總人口的8.3%。②上世紀90年代，我國企業開始實行養老保險改革，在全國范圍內推行企業和個人共同承擔、社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制。在這次養老保險改革中，國家機關和事業單位沒有被列入改革范圍———養老保險費用依舊由國家財政完全撥付，個人不繳費，養老金標準以本人工資為基數，按工齡長短計算發放。這便是從90年代延續至今的養老保險“雙軌制”。在這種制度下，企業職工的養老金替代率(養老金與退休前工資的比率)為60%左右，而事業單位職工的養老金替代率高達90%。多年來通行的事業單位養老保險制度給國家財政帶來了沉重負擔。截至2005年底，全國事業單位工作人員超過3035萬人，占全國財政供養人數的近80%。1990年，全國機關事業單位退休費總額僅為59.5億元，而目前已遠遠超過千億元，增加了20多倍。因此，為了應對人口老齡化帶來的沉重財政負擔，“雙軌制”養老保險的改革勢在必行。
2事業單位養老保險改革歷史回顧
1992年，原人事部下發《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點。但最終由于各地試點步調不一，一直沒有形成全國統一的事業單位養老保險的全面改革方案，改革以失敗告終。2009年1月，國家人力資源社會保障部下發《事業單位養老保險制度改革方案》，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行試點。此次改革的對象是事業單位分類改革后從事公益服務的事業單位，改革的主要內容包括:養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。
3事業單位養老保險改革聯動效應分析
本次改革是對我國事業單位的一次全面修整，在提升事業單位效率、保障社會公平、減輕財政負擔、塑造服務性政府形象等方面具有重大的意義。本次改革中，事業單位將在科學分類的基礎上采取4項配套改革措施，分別為事業單位的養老保險改革、人事制度改革(聘任制)、工資制度改革(績效工資制)和財政投入體制改革。但是事業單位改革并不是4項改革措施的簡單加總，各種措施之間的聯動作用是不能忽視的。從直覺上來看，同樣作為事業單位改革的配套措施，養老保險改革和人事制度改革、工資制度改革、財政投入體制改革應當是互相支持的。養老保險改革的實施對其他三項改革或多或少地創造了有利的條件，產生了一些積極的作用，但四者之間的聯動關系情況并不局限于間接的影響。
3.1養老保險改革與人事制度改革
養老保險改革對人事制度改革的影響在幾種改革措施中是最為顯著，也是最為直接的。養老保險改革從技術上解決了事業單位“聘任制”由于無法解決聘任制員工的養老保險問題而最終流于形式的尷尬局面，為人事制度的改革提供了保障與活力。從事業單位的層面來講，養老保險改革暢通了人員退出機制，解決了實施“聘任制”的后顧之憂，將事業單位的人事管理自主權大大加強了，有助于事業單位的人事管理實現由被動向主動的轉變。聘用制是事業單位四項改革措施最早實現的，但是在人員退出機制方面，由于養老保險、醫療保險、失業保險等社會保障制度的改革進程相對滯后，事業單位雖然可以在形式上實行聘用合同制，但卻無法真正解除或終止相關人員的聘用合同。因為一旦終止或解除合同，也就意味著將沒有充分社會保障的未聘人員推向社會。而我國事業單位是計劃經濟體制的遺留，自從成立以來就和政府有著千絲萬縷的聯系，因此無法將可能給社會帶來不穩定因素的人員推向社會。因此，人員退出渠道不暢通也使得事業單位難以充分轉換用人機制，在人事管理方面基本上處于一種被動的局面。事業單位養老保險制度改革的啟動，將為暢通事業單位人員的退出機制起到推動作用。改革前事業單位員工的養老金由財政直接撥款、事業單位負責下發，屬于“單位保險”的層面;改革后事業單位員工的養老保險賬戶的主體由統籌賬戶和個人賬戶部分組成，由社會發放，轉向“社會保險”。在新的養老保險的體制下，一旦合同到期，人員離崗，其在職期間積累的統籌賬戶和個人賬戶也將為員工提供養老保證。解決了未聘員工養老問題的后顧之憂，事業單位的退出機制才真正搞活，聘用制才能真正實現。從事業單位員工個人層面來講，養老保險制度的改革也促進了員工的自主流動，從根本上加快了聘用制改革的進程。養老保險改革之前，事業單位員工的養老金均由單位直接發放，離開單位就會落入沒有養老金的境地，因此在原有體制下，事業單位員工對事業單位高度依賴。假使員工有向企業流動的意向，隨著工作年限的加長，到企業從頭開始積累個人賬戶的機會成本就越大，人員流動也就越難實現。事業單位養老保險改革之后，養老金由社會發放，個人對原事業單位的依賴程度大大降低。只要工作滿15年，即使脫離單位，仍然可以領到在職期間所積累的統籌賬戶中的基礎養老金和個人賬戶的基本養老金;工作不滿15年的員工雖然不能領取基礎養老金，但也可以一次性獲得其個人賬戶的積累?？梢姡B老問題脫離原事業單位，事業單位員工更換工作的機會成本就會大大降低，自主流動的可能性就會大大上升，崗位聘用制也就會得到員工自發的支持。因此，養老保險改革既自上而下地解決了事業單位的隱患，又自下而上地鼓勵了人員流動?？梢韵胂螅瑳]有養老保險的改革，事業單位的聘用制最終只能成為一句口號。#p#分頁標題#e#
3.2養老保險改革與工資制度改革
國務院常務會議2009年9月2日決定績效工資制度在公共衛生與基層醫療衛生事業單位開始執行，2010年起在其他事業單位全面實施?？冃ЧべY制度是養老保險改革的潤滑劑，養老保險改革也對績效工資制度的實施起到了推波助瀾的作用。沒有績效工資制度，養老保險改革將寸步難行。養老保險制度改革后，事業單位的養老保險替代率由90%－100%驟降至60%左右，其中男職工的工作年限長，替代率略高，為65%左右，女職工工作年限短，替代率僅為60%左右。如果基礎工資水平不變，替代率的下降將會直接帶來養老金的大幅下降。事業單位員工退休后待遇的大幅降低將會給養老保險制度改革帶來巨大阻力，而自養老保險改革實施開始各地的執行情況也證實了這一點。2009年1月，國家人力資源社會保障部下發《事業單位養老保險制度改革方案》，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行試點，但在事業單位實施績效工資制度是2009年9月才正式決定的。目前5個試點省市在實施養老保險改革過程中普遍出現“推進難”現象，多數省市仍在進行方案的調研、論證，其中只有廣東給出了試點改革的時間表。即使在廣東，事業單位員工的抵觸也是顯而易見的，轟動一時的“退休潮”也反映了民眾對沒有配套措施的養老保險改革造成退休后待遇下降的擔心與不滿。沒有事業單位的養老保險改革，單純實施績效工資會給財政帶來巨大的壓力，加劇了社會的不公平，也無法完全發揮績效工資的激勵作用。如果保持原有養老保險制度不變，在事業單位引入績效工資制度，就意味著在工資支出方面國家將承擔更大的財政負擔。照目前財政供養的事業單位員工人數來看，這筆支出的金額是相當可觀的。另外，事業單位與企業相比，在養老金替代率方面要高出30%左右，再引入績效工資制度，事業單位員工在退休前和退休后福利水平均高于企業員工，造成更大程度的不平等。在新的養老保險體制下，基本養老保險費由單位和個人共同負擔，單位繳納基本養老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例，一般不超過單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。個人工資超過當地在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數;低于當地在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。也就是說，基本工資之余，績效工資的20%也將由事業單位負擔，作為事業單位員工退休后養老金的一部分，這一部分金額是隨著績效工資數額的增減而相應增減的。因此績效工資不僅僅對員工當期效用水平產生影響，也成了彌補替代率下降帶來的福利損失的重要部分，直接關系到退休后的養老金的數額，績效工資的重要性更加凸顯，有利于其激勵作用的發揮。
3.3養老保險改革與財政投入體制
2008年8月11日經中央編委領導批準，中央編辦會同有關部門制定的《關于事業單位分類試點的意見》正式印發。山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市作為試點地區，全面推進事業單位分類工作。此次分類根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的3個大類，并按照市場化實現程度在將公益類事業單位下分3個子類。在分類的基礎上，行政類事業單位向政府機關靠攏，待遇標準參照公務員;經營服務類事業單位走向市場化道路，自負盈虧，向企業看齊;按照《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》實施的范圍是分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員。此次養老保險體制的改革將給事業單位養老金的財政投入結構帶來轉變，同時優化公益服務的財政投入結構。對公益性事業單位來講，原有財政對養老金的投入的形式是由財政撥款直接支付員工養老金，改革后統籌賬戶一部分由事業單位負擔，個人賬戶部分由員工自己負擔，財政對養老金的投入轉到“過渡性養老金”、“職業年金”、補充養老保險等方面，目的是彌補員工在養老保險改革后的待遇下降的部分。隨著時間推移，所需要支付給“中人”的過渡性養老金開支壓力會逐漸下降。同時，企業年金的大范圍普及已經成為企業養老保險中重要的一筆。為順應聘用制改革以及公益事業分類別邁進市場化的要求，保證勞動力的自由流動，與企業年金具有相似功能的職業年金將會成為財政開支的重頭戲。在這個過程中，由于改正成本的存在，財政投入的總量變化在短期內極有可能上升。但從長期來看，這部分財政投入資金的去向不僅僅局限于事業單位本身，還可能隨著事業單位人員的流動而流動———也就是說，雖然財政直接投入到了事業單位，但一定程度上也是對全社會的投入，靈活性有了根本性的改變。養老保險的改革降低了公益事業的門檻，也打破了事業單位和企業之間的部門界限，也會引導社會組織和私人投資流向公益事業，改變財政對公益事業的支出。原公益性事業單位不用背負員工養老金的壓力，在開辦公益事業方面比企業的負擔小，個人、企業和其他社會組織很難進入到公益事業領域。養老保險改革后，公益性事業單位和企業的養老保險壓力趨同，差距變小，因此企業也有能力在公益事業領域有所為。這個過程其實也是推進公共服務市場化、提供主體多樣化的過程，是財政投入在公共服務體制的轉變的過程。政府可以通過財政投入的傾斜，提高公共服務效率和質量，促進公益事業的發展。
綜上所述，養老保險改革將給事業單位和公益事業的財政投入帶來變革。就目前的狀況來看，事業單位改革尚處于探索階段，四項改革之間的聯動效應并不明顯。尤其養老保險改革還處于試點階段，5個試點地區的推進程度不同，政策各異，難以在全國范圍內發揮其聯動作用。并且我國的養老保險尚未實現省級統籌，更談不上全國范圍內的統籌，一項新的制度在各地被接受的程度是難以控制的。另外，職業年金剛剛建立不久，覆蓋范圍和企業年金遠遠不能相比，其和企業年金之間的對接機制尚未完全建立，這就阻礙了養老保險改革對于聘用制的聯動影響。如果能夠建立完善的對接制度，讓勞動力更自由的流動，聘用制也就能夠有更廣闊的人才基礎，得到更好的實現。
4結語
事業單位的養老保險改革縮小了事業單位、企業職工之間的養老待遇差異，有利于實現社會公平;同時對事業單位的運行也提出了更高要求，有利于提高事業單位的效率。事業單位的養老保險改革與人事制度、工資制度以及財政投入之間有著牽一發而動全身的緊密聯系，但由于現階段條件并不成熟，聯動效應沒有得到充分發揮。在推進事業單位養老保險改革的同時，要將其看作事業單位改革的整體，考慮其與聘用制、績效工資制和財政投入的聯動作用，平穩推進事業單位的養老保險改革。#p#分頁標題#e#