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一WTO框架下中國政府的教育承諾 2001年12月11日，中國正式成為世界貿易組織(WTO)的成員，這是中國政府面對世界多極化、經濟全球化和科學技術突飛猛進的國際形勢，從國內進一步改革開放的需要出發，審時度勢，做出的重大戰略決策。中國加人WTO對教育服務的承諾是部分承諾，有條件、有步驟地開放服務貿易領域和進行管理、審批。承諾的具體內容主要包括以下幾個方面的內容:1.義務教育和特殊教育服務(如軍事、警察、政治和黨校教育等)不包括在教育服務中;2.對跨境交付方式下的市場準人和國民待遇均未做承諾，因此對外國機構通過遠程教育和函授等方式向中國公民提供教育服務，中國可以自主地決定開放尺度，不受WTO協議的約束;3.對境外消費方式下的市場準人和國民待遇沒有限制，即不采取任何限制中國公民出境留學或者接受培訓的措施;中國對出國留學一貫采取“支持留學、鼓勵回國、來去自由”的方針，這次減讓表再次重申了中國的一貫立場;4.允許中外合作辦學，允許外方獲得多數所有權，但沒有承諾給予外方國民待遇(Jointschoolwillbeestablished，withforei，majorityownershippermitted.):5.不允許外國機構單獨在華設立學校及其他教育機構;6.在教師(自然人流動)的國民待遇上，有以下資歷要求:外籍教師來華任教要具有學士或者學士以上學位，具有相應的資格證書或者專業職稱、從事教育教學工作2年以上。7.對中外合作辦學實行政府定價。具體部門的承諾見表l[l」。表l的承諾是中國在遵守WTO/GATS總協定的基礎上結合中國的國情做出的。中國改革開放以來，通過“引進來，走出去”，積極參與經濟全球化進程，逐步確立了一個積極主動參與、與時俱進的國際發展戰略。教育發展戰略是國家整體發展戰略的重要組成部分。中國政府做出的教育服務貿易承諾把握了教育主權與開放教育市場相互關系的合理選擇，它既要大膽借鑒國外教育發展的有益經驗，學習先進的教學理念、教學模式、教學內容和教學方法，加速本國緊缺人才的培養，同時也要維護國家基本的政治文化經濟利益，維護國家對教育的領導和控制權。而且這個承諾結合了中國不同階段不同類別教育的特點，做出了不同的市場準人承諾。例如，保障公民的基本受教育權是憲法規定的公民的基本權利之一。因此對于義務教育中國政府沒有做出開放市場的承諾，對于培養國家特定人才，如軍事、警察、政治和黨校教育等部門也不能市場化，而對于高等教育、高中階段教育、學前教育實行有限度地開放，對職業技術教育和成人教育，國家積極鼓勵開展合作辦學。 二WTO框架下的教育輸入與輸出 在WT0框架下，國際教育服務主要通過跨境交付、境外消費、商業存在、自然人流動四種方式提供。經合組織(OECD)和聯合國教科文組織將跨境教育區分為人員流動、項目流動、機構流動等三種方式。人員跨境流動，包括學生跨境學習和教師跨境進修兩個方面，一般包括WTO框架下的境外消費和自然人流動兩種方式。項目跨境流動，主要是指跨境教育合作項目、通過網絡提供的學習項目和向國外機構出售或特許教育培訓課程等。教育機構跨境流動，主要是在國外設立教育培訓機構或開展合作辦學等。項目流動和機構流動有時難以做明確的區分。項目流動和機構流動在WTo框架下，一般包括跨境交付和商業存在兩種方式。 (一)人員跨境流動(境外消費和自然人流動) 1.中國的教育輸人。派遣留學生出國學習是中國對外開放政策與教育的對外合作交流的重要組成部分。改革開放20年來，從1978年到2003年底止，中國共有70多萬人，通過國家公派、單位公派和自費留學三條渠道，前往108個國家和地區學習或研究。其中，自費留學人員約為52萬人，占74%左右。留學攻讀的專業幾乎涵蓋了全部現有的學科門類。每年出國留學人數也從1998年的1.1萬人增長到目前的12萬人左右，特別是進人21世紀以來，增長更快，這主要來源于自費留學人數的快速增加，在2003年三大類留學身份比例分別為:自費留學93%，單位公派4.4%，國家公派2•6%〔2”252。中國的出國留學教育在經歷快速發展和系列演變后，最終形成了“支持留學、鼓勵回國、來去自由”的留學工作方針，標志著中國的出國留學政策逐步完善。中國政府支持鼓勵自費出國留學。中國政府于2002年11月取消了大專以上學歷人員畢業后必須為國家服務5年的限制.簡化了自費留學的審批手續，廢止了執行長達12年的對具有大專以上學歷的自費出國留學人員收取高等教育培養費的規定。與此同時，國家還于20()3年10月設立了“國家優秀自費留學生獎學金”項目;先行在美國、日本、英國、法國和德國的中國留學生中試點，申請人為40周歲以下的在讀博士生，以適當資助自費留學人員中的優秀者，鼓勵其回國工作或為國服務。 為了保護自費出國留學當事人的合法權益，中國教育部于1999年頒布了《自費出國留學中介服務管理規定》，于2002年成立了“教育涉外監管機構”。對各類教育涉外活動加大政府方面的監管力度。中國教育部還通過中國教育涉外監管信息網和中國留學網，于2003年6月首次公布了21個國家的部分高等院校名錄;適時通過新聞媒體“留學預警”。2004年4月教育部與國家工商行政管理局聯合了《自費出國留學中介服務委托合同(示范文本)》，從而形成了一個全方位的服務和監控系統，規范市場秩序，使自費出國留學申請者能夠獲取可靠的出國留學教育信息，切實保護自費出國留學申請者的合法權益。 為了鼓勵和吸引留學人員、特別是優秀留學人員回國工作或為國服務，自上世紀70年代以來，中國政府先后制定并出臺了一系列在全國具有重要指導意義的相關政策、規定和措施，并啟動了若干資助項目。成立“教育部留學服務中心”，逐步建立起包括協助留學回國人員落實工作單位、辦理派遣和落戶手續、寄存檔案、回國休假、申辦企業、投資咨詢、國外學歷學位評估和認證、開辦“中國留學網”和申請留學回國科研啟動費等全方位、多功能的留學回國服務體系。設立“留學回國人員科研啟動基金”項目。中國政府還實施“春暉計劃”，吸引和支持在外優秀留學人員回國工作或以多種方式參與國家的教育、科技與經濟建設;設立“長江學者獎勵計劃”，旨在吸引海內外科技英才。建立留學人員創業園，為留學人員回國創業營造有利條件。據截至20()2年底的不完全統計，由留學回國人員創辦的各類企業已達4000多家，年產值逾300億元人民幣。#p#分頁標題#e# 25年來，已有近18萬中國留學人員學成后回國工作。他們把在國外學到的新思想、新理論、新方法、新技術帶回到國內的工作崗位，為中國的教育、科技以及社會經濟發展做出了重要貢獻。據2003年11月中國教育部一項調查統計顯示，有84.29%的中國科學院院士，75.14%的中國工程院院士，教育部直屬的72所大學中的62.31%的博士生導師、77.61%的正職校長、47.77%的院系所級負責人為留學回國人員[’〕’58一259。 2.中國的教育輸出。隨著中國在國際社會的地位和影響力的提高，高等教育辦學水平的提升，外國學生來華留學人數逐年增長。中國政府高度重視來華留學事業的發展，“深化改革，完善管理，保證質量，積極穩妥發展”，是來華留學的指導方針。目前，中國境內的31個省、自治區、直轄市，有400多所高等學校接受來華留學生;來華留學生的數量大幅度增加，2002年在華留學生的數量已經超過8萬人;自1949年至2003年的54年間，中國的高等學校接受了來自170多個國家和地區的外國留學生60多萬人。留學生資格的審批權下放給省、自治區和直轄市教育行政主管部門;高等學?？梢宰灾鳑Q定招收來華留學生的數量。1990年，自費來華留學生的人數達到3800余名，第一次超過中國政府獎學金生人數(3600余名)。2003年留學生達近8萬人，其中自費生占92%。此外，來華留學的渠道和形式也開始多樣化，既可以通過中外政府間的合作協議和高等學校間的校際交流渠道，也可以通過中介服務機構，還可以個人直接申請。表2為2003年來華留學的基本情況。中國政府不斷地、有針對性地調整、制定相關政策和法規，優化來華學習環境;建立來華留學生教育評估制度，幫助高等學校建立自我發展和自我約束的機制;改革獎學金制度，增加來華留學經費，積極發揮中國政府獎學金在來華留學中的主導地位，提高中國政府獎學金的使用效益，增強中國政府獎學金在國際學生市場上的競爭力，吸引更多高層次優秀學生來華學習;探索和建立高等學校與社會相結合的來華留學生的后勤服務及管理新模式，為來華留學生提供更加安全和便利的學習生活環境。中國的許多高等學校已經把實施來華留學教育列人學校發展的總體規劃，不僅投人人力對世界范圍的留學教育情況進行調查研究，還投人財力為實施來華留學教育建立現代化的教學和生活設施。 3.來華文教專家工作(自然人流動)。通常，在中國教育機構、新聞出版、科研、文化等部門服務的專家，叫“文教專家”。聘請外國文教專家來華工作，是中國高等學校引進國外智力，加強學科建設、提高師資隊伍水平和科研能力，培養高層次人才的重要途徑。中國高等學校聘請的境外教師分為語言類和專業類兩大類，通常工作時間在半年以上。此外，中國高等學校還聘請一些短期專家來華舉辦專題講座，或者從事合作科研。另外每年有大量持地方政府簽發的工作簽證的外籍人士在中國中小學任教，數量難以統計。中國教育部負責制定國家有關聘請境外來華教師的政策法規，并監督和指導有關工作。政府每年根據高等學校的需求情況，制定聘請境外教師的計劃，安排部屬高等學校申報資助項目。隨后，指導和監督各高等學校執行聘請計劃，并進行年度評估。中國政府積極履行對于加人WTO在教育服務貿易中自然人流動方面領域的承諾，保護來華文教專家合法權益。 (二)教育項目和機構跨境流動(跨境交付和商業存在)在國際范圍內，教育項目和機構跨境流動通常包括以下幾種相互聯系的方式: 1.遠距離教育。學生在外國教育機構注冊，通過郵件、互聯網或其他電子工具傳遞教材，學習外國課程。 2.特許經營和姊妹課程。在雙方簽定合同情況下，當地機構通過外國機構特許頒發外國學位，在這種情況下，沒有機構流動。在姊妹項目中，學生在一所外國機構注冊，學習外國教材，在本國上一部分課程，在外國機構國家中完成課程。這種跨境教育構成了典型的學生和課程流動。 3.學術合作。主要是課程流動，并通過課程承認促進學生流動。 4.外國分校和外國所屬機構辦學，這是主要的機構流動形式。外國機構提供全部學位課程，全部由外國機構講授。外國所屬的學校由外資控制，但可能在國外也沒有母校。 近年來，隨著跨境教育提供方式的多樣化，國際上的跨境教育出現了不少新的趨向，主要有以下幾個方面:一些新的中學后國際教育服務形式不斷出現且增長迅速，這些新的教育服務貿易形式主要有: 1.向國外出售和特許教育培訓項目，通常是跨國公司的副產品。如微軟在世界各國共有1700家授權的技術培訓中心，既培訓其在各國的員工，也面向社會開展培訓。 2.在境外獨立設置校園或開展合作辦學。目前，英國與澳大利亞最為積極，其次是美國、法國、加拿大、新加坡和印度。 3.營利性教育機構更加積極開拓海外市場。如:美國的即han學習體系，近年來在墨西哥、西班牙、智利、法國、瑞典和印度大量收購私立大學和商業學校，招收境外學生達60儀X)名。 4.一些傳統大學開始設立營利性教育機構，面向正在工作的成人提供學位教育〔’]。上述項目和機構流動形式在我國都有不同形式的體現。 三中外合作辦學的進展和立法與政策調整 合作辦學是項目和機構合作最普遍的形式。中外合作辦學是中國改革開放后在教育領域中出現的新生事物，至今經歷了ro多年的發展歷程。隨著中國改革開放的領域和層次不斷擴大以及教育改革的不斷深人，中外合作辦學發展十分迅速，辦學規模逐步擴大，辦學層次逐漸提高，辦學模式也趨于多樣化，現已成為中國高等教育對外開放的重要組成部分，對于引進外國優質教育資源開辟了重要的途徑。據不完全統計，截至2004年底，在28個省(自治區、直轄市)經批準設立和舉辦的中外合作力、學機構和項目近800個。其中，實施高等學歷教育的機構和項目270多個。從合作對象國別和地區分布看，外方合作者主要來自經濟發達、科技及教育先進的國家和地區，如:美國、澳大利亞、加拿大、日本、新加坡、英國、法國、德國等。從專業分布看，開設工商管理類專業(如工商管理、市場營銷、會計學、財務管理、人力資源管理、旅游管理)的居多;外國語言文學類(如英語、德語、法語、俄語、日語)次之;其他的專業還有電子信息類(如計算機、計算機科學與技術、電子科學與技術)、經濟學類(如國際經濟、國際貿易、財政學、金融學)、藝術類(如藝術設計、戲劇影視文學)、教育學類等。中國的教育行政部門堅持依法行政和規范管理，不斷探索有效的管理方式和手段，努力引導中外合作辦學向著健康有序的方向發展。#p#分頁標題#e# 2003年3月1日中國國務院頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》(下文簡稱《條例》)，并于2003年9月1日起正式施行。這個條例重視遵守WTO的基本規則，強調Wl，O規則與中國教育服務承諾相銜接，按照法制統一原則，將中國的教育服務貿易承諾轉化為國內法。《條例》明確提出，國家對中外合作辦學實行擴大開放、依法辦學、規范管理、促進發展的方針，并規定國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學;國家鼓勵在高等教育、職業教育領域開展中外合作辦學，鼓勵中國高等教育機構與外國知名的高等教育機構合作辦學;國家鼓勵中外合作辦學機構引進國內急需、在國際上具有先進性的課程和教材[‘]。 《條例》體現了WTO規則的透明度原則和非歧視原則，規定審批機關應當公開關于中外合作辦學的法律、法規和政策，公布審批條件、程序和時限;規定中外合作辦學者、中外合作辦學機構的合法權益受中國法律保護;中外合作辦學機構依法享受國家規定的優惠政策，依法自主開展教育教學活動。《條例》依據《服務貿易總協定》的例外條款，規定中外合作辦學必須符合中國的公共道德，不得損害中國的國家主權、安全和社會公共利益和實施，為加快教育對外開放步伐和促進中外合作辦學的健康發展創造了良好的法律環境。 為了便于《條例》的具體操作，教育部制定《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》的行政規章。目前，中國也在加強對出國留學市場的深人研究，清理整頓和規范完善自費留學中介服務市場，加強政府教育涉外監管，加強境外教育機構的資質審定，維護廣大自費出國留學者的利益，形成良好的市場秩序。近年來中國與國外合作辦學在一些高校取得了顯著成績。例如同濟大學建有中德學院、中德工程學院和職教學院，分別針對研究生教育、本科生教育和職業學校師資培訓等進行中德教育合作。建立的合作辦學機構因其章程健全、規范，為人員管理、經費使用、質量評估諸多方面提供了制度上的保障，最終保證了合作的可持續發展。同濟大學非常強調中德合作的雙向性。所謂雙向性，一方面重視學校與學校平等的雙向交流和培養學生，互認學分和互授學位;另一方面強調學校和企業的雙向合作，學校為企業提供優秀的畢業生，企業為學生提供實習和就業的機會，同時還參與學校的管理和提供經費資助。同濟大學還積極探索與德國合作高校以等額雙向的模式進行聯合辦學和聯合培養，使中德的學生最終都能夠獲得雙方高校的畢業文憑。這種聯合辦學模式改變了以往項目中以中方單向輸送學生的模式，實現了中德學生的雙向交流，真正做到了學生交流數額對等和“走出去、請進來”的聯合培養模式。再如青島科技大學與德國帕德博恩大學合作設立的中德科技學院。兩校實行共同制定的教學大綱和教學計劃，學生修完教學計劃規定的全部課程及教學環節，成績合格，并通過德方規定的德語水平考試(TestDaF)，中德雙方高?；ハ喑姓J學分，學生修業期滿，達到中德雙方要求后，可同時獲得青島科技大學及德國帕德博恩大學的學士學位。國內、國外教學內容相同，學歷文憑相同。學生在獲得青島科技大學及德國帕德博恩大學的學士學位后，可以繼續攻讀中國或德國的碩士學位和博士學位。 四積極開展教育質量保障機構的國際合作，逐步建立跨國教育質量保障體系 為了回應日益增長的要求建立跨境教育質量標準的呼吁和應對全球化的挑戰，2004年UNESCO發起成立了一個國際質量保障、資格認證認可全球論壇。全球論壇建議提出一個2004年一2005年的行動計劃，旨在設立標準，加強能力建設和加強信息的作用，在高等教育資格認可的基礎上提出聯合國教科文組織地區公約，在教育服務貿易自由化日益發展的背景下以教育協議的形式提出國際標準。 亞太地區國家希望在UNEsCO高等教育學歷學位互認協定框架下加強合作，盡快建立國際通用的中學后教育機構認證標準和質量保障體系，以保障消費者不受低質量教育的損害，增加跨境高等教育提供的透明度。部分亞洲國家目前努力促進國家之間學歷學位的相互承認。例如，中國與德國、英國、法國、新西蘭等20多個國家簽定了學位互認協議并將同荷蘭、澳大利亞、愛爾蘭等國簽訂協議。2《X)4年11月UNESCO和OECD共同起草了一份《高等教育跨境提供質量保障綱要(草案)》。 該草案在2005年5月在日本東京召開的“高等教育跨境提供質量保障綱要”工作會議上經過代表們深人討論后獲得通過。這個綱要草案提出需要考慮下述問題:(l)國家對跨境教育的質量保障的能力不足;(2)質量保障機構缺乏跨境資格認證的經驗;(3)有關人士對質量認證日益增加的需求和必須面對的困難;(4)確保有價值的專業服務資格認證的需求。這些問題增加了消費者落人信息誤導、低質量跨境高等教育提供和劣質提供者頒發的偽劣學位、文憑、證書的陷阱。為了應對這些問題，綱要草案提出希望建立一個跨境高等教育質量提供的國際框架體系。它側重:(l)加強對學生的保護;反對信息誤導、低質量提供和效力不高的證書;(2)通過對增強資格證書的理解和透明性，來增加資格證書的國際效力(合法性)和便攜性;(3)增強認可程序的透明度和一致性;(4)鼓勵質量認證機構的國際合作。綱要草案的主要目的是保證跨境高等教育提供的質量，通過適當加強國際范圍的管理來限制低質量、偽劣教育的供給。它鼓勵適應人類和社會發展需求的跨境高等教育交付;提供新的機會;擴大人學機會;增強改進學生的學習能力。綱要草案的核心是:質量提供是保護學生尋求獲取跨境高等教育的關鍵。 綱要草案承認各國高度關注保持高等教育的國家主權。高等教育與民族歷史、語言特點、文化、國家經濟發展和社會和諧密切相關，是國家決策的一個重要領域。因此綱要草案要建立在國家間相互信任和彼此尊重的基礎上并承認國家主權的重要性。綱要草案承認各國質量保障體系的核心作用，發展中國家加強能力建設需要與其他伙伴合作。因此，綱要草案承認各種利益相關者的重要作用，鼓勵發揮各部門的積極性，加強對話和協調。綱要草案分別對政府、高等教育機構/提供者、學生、質量保障機構、資格認可和證書評估機構等利益相關群體分別提出建議。對政府的建議是:政府在主管范圍內要采取新的措施負責制定國家的質量保證、認證和資格認可政策。在一些國家，如果政府不直接參與管理這些規章制度，也要施加強烈影響全面協調這些政策。在此背景下，綱要草案建議各國政府:(l)建立或鼓勵建立一個公平透明的、便于行政管理的體制，頒發辦學許可要建立在符合質量保障標準的基礎上，接受高等教育提供國家的程序要有依據可尋;(2)建立或鼓勵建立一個全面的高等教育質量保障和認證認可機制，這種機制對國內和國際高等教育提供，包括對各種機構的咨詢和協調都有效，所有的高等機構或提供者，無論公立或私立，營利或非營利，國內或國際的機構或提供者，都應該在高等教育質量保障(監管)范圍之內;(3)提供明確全面的跨境高等教育辦學標準、辦學許可、質量保障和認證認可的信息;(4)批準認可UNESCO地區資格互認公約，按照公約要求建立國家信息中心;(5)鼓勵國家間簽定雙邊或多邊的資格互認協議，促進國家間資格互認和對等;(6)努力改進獲取國際層面信息的水準。#p#分頁標題#e# 這個綱要草案不具法律強迫性，成員國可根據各國的實際來具體應用。但綱要草案無疑對中國有很強的參考借鑒價值。政府要高度重視WTO框架下對教育輸入、輸出機構辦學質量的監控，不斷改進和完善準人質量標準和辦學質量標準。政府也要不斷改進管理職能，通過建立專門的、獨立的、非營利的質量評價中介機構，接受政府的委托開展質量評估和認證工作，推進跨境高等教育質量保障取得實質性的進展。
