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引言 海域和陸域系統分別形成了具有不同特征與功能的兩套政治、經濟、文化、生態系統，這兩套系統之間存在著永無休止的、復雜的物質能量交換過程?；趯商紫到y一體化建設中的不同考量和側重，海陸一體化的內涵可分為廣義和狹義。狹義的海陸一體化主要是海陸經濟的一體化發展，即根據海、陸兩個地理系統的內在的經濟聯系，運用系統論和協同論思想及海陸統籌的戰略思維，通過統一規劃、聯動開發、產業鏈的組接和綜合管理，把相對孤立的海陸系統整合為一個新的統一整體，實現海陸資源的更有效配置和海陸經濟的良性互動與融合發展[1]。廣義的海陸一體化指整合海域和陸域政治、經濟、文化、生態系統，促進海域和陸域全面良性互動與共同發展，通過加強海陸聯系和統一規劃，推進海域和陸域政治、經濟、文化、生態建設上的互促共進，促進沿海地區經濟、社會的全面協調發展。它不但涉及海陸經濟的一體化協調發展，還包括海陸政治系統的協調發展，海洋意識的培育、海陸文化的建設與融合，海陸污染的協同治理和生態的良性循環與發展?？梢?，廣義的海陸一體化包含的內容很多，諸如海陸政治發展一體化、海陸開發管理體制一體化、海陸資源開發一體化、海陸產業發展一體化、海陸交通的一體化[2]、海陸環境治理一體化[3]、海陸文化發展的一體化[4]等。 國內關于海陸一體化建設的研究表明，海陸一體化建設的戰略、對策研究已經引起學術界和政府相關部門的關注和重視。一方面現有的研究逐步由區域層面、部門層面上升為國家戰略層面，由區域海洋經濟發展的單一視域上升為區域海陸一體化建設的全方位、多層次、綜合性視域；另一方面，現有的研究已經注意到海洋資源的綜合開發利用、海陸產業的綜合聯動等。本文在此基礎上，通過系統的理論研究和實證分析，從廣義海陸一體化的角度提出中國海陸一體化建設應當多管齊下，從規劃、組織、機制、政策支持、法制建設等多方面采取有力措施，促進海陸一體化建設深入發展，為有關部門和區域開展海陸一體化建設提供理論支撐和決策參考。 1因地制宜編制陸海統一規劃 在海洋開發實踐中，把海洋開發與沿岸的陸地開發統一規劃，為實現海陸一體化提供政策保障。具體可采取“點、軸結合”方式。所謂“點”，是指對沿海港口城市區域的海洋產業和陸地其他產業的合理規劃。“軸”在我國主要包括兩個“軸心”方向：一個方向是環渤海地區5800余km的海岸線；另一個方向是從各沿海港口向內陸延伸的交通線，用這些交通線把海洋的影響傳遞到內陸地區，從而用陸地的經濟基礎、技術力量和技術裝備武裝海洋產業，拓寬海洋資源的開發廣度，同時以海洋產業的發展緩解陸地交通緊張和能源短缺等矛盾[5]。 2全方位、多層次、寬領域開展海陸一體化建設 2.1優化海陸空間的空間布局 遵循海洋經濟自然屬性和發展規律，發揮不同區域的比較優勢，結合我國主要海洋經濟區的海洋功能和海洋經濟發展戰略定位、資源環境承載能力、現有基礎和發展潛力，按照以陸促海、以海帶陸、陸海統籌的原則，優化我國海洋產業布局，優化海岸與海洋開發保護格局，構建沿海海洋經濟的特色海洋經濟帶，建設重點海洋經濟示范區，構建海洋經濟發展增長極，培育海洋經濟發展載體，合理開發利用沿海灘涂資源和海島資源。 2.2依托海洋資源大力發展臨港產業 臨港產業在海路一體化中具有兩方面功能：一方面臨港產業可以把海洋資源的利用及海洋優勢的發揮由海域向陸域轉移和擴展；另一方面，臨港產業的集群發展可以促進陸域資源的開發利用及內陸的經濟力量向沿海地區集中。這兩種功能可以促進海陸經濟一體化建設。目前，中國沿海地區總體已處于工業化中后期發展階段，而這一階段正是加速經濟結構向重型化轉變的大好時機，應把發展臨港產業作為戰略支撐點之一，加快在沿海走廊的重化工業布局。為此，應當強化臨港產業導向要求，將產業發展導向與空間區塊布局有機結合起來，按照推進科學發展、加快轉變經濟發展方式、建設現代海洋產業體系的要求，統籌三次產業關系，立足區域比較優勢，明確產業定位和培育重點，突出發展涉海現代服務業、海洋新興產業、臨港先進制造業和現代海洋漁業等，合理安排重大產業項目的布局和推進時序，實現差別化競爭、特色化發展。 2.3推進港口—腹地一體建設，打造港口腹地 海洋產業區域聯動發展平臺根據港口主體區和聯動區在發展階段、產業結構上的差異性，以海洋產業鏈為紐帶，以海洋產業配套協作、產業鏈延伸、產業轉移為重點，優化海陸資源配置，在港口—腹地聯動區建設一批海洋產業聯動發展示范基地[6]；加強聯動區與主體區的對接，搞好海洋資源開發、科技研發、重大項目建設。 2.4加強海陸一體的基礎設施網絡建設 基礎設施是促進海陸空間延伸、產業發展和社會和諧的基礎，是推進海陸一體化發展的基本條件和提升平臺。沿海主要海洋經濟區應著力構建海陸一體的基礎設施網絡，以沿海地區的國際性城市為主要節點，通過沿海高速鐵路和高速公路連接海洋經濟區的核心城市和大型集裝箱海港，形成一個綜合性交通運輸走廊；以光纖通信和衛星數據傳輸等高技術手段為基礎，形成以國際性城市為主要信息源的寬帶信息網絡；本著適度超前的原則，推進沿海海洋經濟區的信息基礎設施建設，構建功能強大的網絡信息化基礎平臺，提高海洋經濟發展保障能力。 2.5高效集約開發海島資源 一要加大重要海島開發力度。按照總體規劃、逐島定位、分類開發、科學保護的要求，注重發揮重要海島的獨特價值，加大我國海島綜合開發力度。二要完善重要海島基礎設施配套。將重要海島海陸集疏運體系建設納入國家交通和港口規劃，加大對橋隧、航道、錨地、防波堤等基礎設施建設支持力度。有序推進海島供水供電網絡與大陸聯網工程、風電場建設及并網工程，積極發展海水淡化、海水直接利用，提高水電資源保障能力。三要加強無居民海島保護。貫徹實施海島保護法，開展無居民海島普查，加強海島資源的分類管理與有效保護。強化無居民海島使用權管理，建立海島巡查、修復和利用評估制度，禁止開發未經批準利用的無居民海島。#p#分頁標題#e# 2.6協調海陸生態系統，保護海洋環境 為保持海陸生態系統之間的平衡，應針對陸上點源污染制定相應的總量控制目標指標體系和治理規劃，從污染源頭進行治理，落實對沿岸陸地排入海洋的污染物按量收費的制度，構筑近岸海域污染海陸一體化調控模式，推進海洋生態系統的良性循環，推行海陸一體化的環境管理和基于海洋生態系統的海洋管理，建立和完善陸海污染綜合防治體系，推進跨區域海洋污染防治，加強海洋生態建設和修復，推進海域使用權、海洋生態補償的市場化機制，實現一個清潔的、多用途協調的、可持續發展的海洋。 2.7深入實施科教興海戰略，為海陸一體化建設提供科技支撐和智力支持 科教興海是我國海陸一體化建設的重要支撐。要加強海洋科技創新綜合性平臺、專業性平臺和科技成果轉化推廣平臺建設，完善現代海洋教育體系，加強重點學科建設和海洋職業技術教育，加快海洋創新型人才隊伍建設，努力建設具有國際先進水平的海洋科技、教育、人才體系，增強海洋科教對海洋經濟發展的支撐引領作用。 3海陸一體化建設的組織保障 3.1構建中央政府主導的協調組織為使海陸一體化建設中的協調機構更具權威性和有效性，應設立國家層面的海洋經濟委員會，直接歸屬國務院領導，下設省、部長聯席會議和各專題分委員會。 第一層協調組織機構———國家海洋經濟委員會：國家海洋經濟委員會由國家海洋局、涉海行業各部委、沿海各省參加，同時吸收海洋研究方面權威專家等組成顧問委員會，涉?？蒲袡C構代表、涉海公眾和企業代表組成民眾代表會議。為避免機構重復建設，日常辦事機構可設在國家海洋局。作為核心的協調組織，國家海洋經濟委員會具有權威的協調領導權，主要職責為：制定國家海洋經濟發展戰略與政策；協調各沿海省海洋經濟發展規劃與產業布局，使之與國家戰略相銜接；協調跨海區、跨省的海洋經濟發展重大問題；對國家和沿海各省海洋經濟發展進行評估和指導。在協調管理中總的任務是把握我國海洋經濟總體發展方向，為各省海洋經濟和各海洋經濟產業協調發展提供設計藍圖。 第二層協調組織機構———省、部長聯席會議：國家海洋經濟委員會下設的省、部長聯席會議為第二層協調組織，主要由國家海洋局局長、涉海各部委部長、沿海省省長組成，是實質性的協調決策機構。主要職責是根據國家海洋經濟委員會的授權，協商跨界、跨行業性質的海洋經濟發展重大問題的解決方案，并做出最終協調決策，如跨省的海洋資源利用問題、跨省的海洋污染問題，海洋經濟基礎產業重復建設、分布不合理等問題。同時，通過定期召開聯席會議，交流、溝通各省海洋經濟發展狀況與涉海產業發展現狀前景及存在問題，為制定國家海洋經濟發展戰略提供決策依據。 第三層協調組織機構———各專題分委員會：國家海洋經濟委員會下設的各專題分委員會為第三層協調組織機構。設立形式比較靈活，可根據需協調的不同內容吸收海洋經濟委員會中相關成員參加，包括政府代表、行業部門代表、涉?？蒲腥藛T，公眾及企業代表等，是協調決策的執行與服務機構。其主要職責是負責日常協調工作，在協調決策框架下對具體的事宜進行協調和協商，達成共同的行動準則。其次是重要的信息溝通和交流渠道。由于各專題委員會廣泛吸收了各涉海主體，為其利益的表達和訴求提供了一個平臺，起到一個橋梁和紐帶的作用。 3.2加強區域海洋綜合管理協調組織建設 一是參照委員會模式，成立由區域主要領導牽頭、相關涉海部門負責人參加的海洋管理委員會。具體辦事機構設在海洋管理部門，以改變目前區域海洋行政管理部門的弱勢[7]。二是把海域、岸線利用重大問題的決策權統一收歸區域海洋管理委員會。三是設立由外部專家及專門機構組成的第三方顧問組，承擔海洋管理委員會的專業技術支持工作。 3.3完善海洋執法體制增強海洋主管部門在海洋執法、海洋資源保護、海島綜合開發與保護等領域的綜合協調能力。探索推進海上聯合執法試點，加強執法隊伍和裝備建設，完善海上執法預警系統和應對海上突發事件快速反應工作機制，形成統一高效的聯合執法體制[8]。 4海陸一體化建設的機制創新 4.1創新海陸一體化建設中的決策機制 建立健全海陸一體化建設中的公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，實現依法、科學、民主決策；加強海洋經濟區公共信息系統建設，完善群眾性獻計獻策制度；建立海陸一體化建設中重大決策事項的專家咨詢和相關制度，健全決策程序制度；制定規范的行政機關議事規則、會議制度，推進決策事項、決策依據和決策結果公開化；強化海陸一體化建設中的行政決策跟蹤調適和責任追究，定期對海陸一體化建設的決策的執行情況進行跟蹤與反饋；完善行政決策監督機制，實現決策權力和決策責任的統一。 4.2創新海陸一體化建設中的環保機制 建立以“重點海域排污總量控制制度”為核心的海洋環境監管機制。在對重點海域環境綜合調查的基礎上，細化各主要海域、主要港灣環境承載容量和水質管理目標，確定相應區塊主要入海污染物的排放數量、方式以及降污減排分配方案，實施以海限陸、源頭把關、陸海協同、防治結合的海洋環保管理新模式。探索建立“海洋生態資源損害賠償補償制度”，界定海洋生態資源損害范圍、標準、主體認定、賠償補償程序和對象等，協調海陸一體化建設與生態保護[9]。 4.3創新海陸一體化建設中的開放、合作機制 推動沿海海洋經濟區在海陸一體化建設中更加積極地建設全方位開放型經濟體系。完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，努力把各海洋經濟區建設成為我國對外開放的重要門戶。大力推進海洋經濟區的外貿發展方式轉變，加快海洋經濟區的科技興貿創新基地和服務外包創新基地建設，實施市場多元化戰略，促進加工貿易向服務創新、自主品牌、自主知識產權方向發展。努力提高利用外資水平，引導外資投向海洋主導產業、海洋高新技術產業、現代海洋服務業等領域。支持有條件的涉海企業并購境外知名品牌、研發機構和營銷網絡，扎實推進境外涉海資源開發，進一步拓展發展空間。#p#分頁標題#e# 5海陸一體化建設的政策支持 5.1海洋產業準入與用海項目退出政策 一是建立科學規范的海洋產業準入機制，開展海洋經濟對全海洋經濟區經濟社會的影響及其效應的研究與評估，對海洋新興產業予以跟蹤研究，將新興產業動態信息及時向社會披露。二是制定用海項目退出制度，啟動填海工程及入駐項目的后評價機制，對在用海過程中不符合產業政策、環境政策的項目實行產業退出。 5.2財稅支持政策 研究制定引導和扶持海洋戰略性新興產業發展的優惠政策，支持海陸一體化建設中海洋產業的優化與升級；加大對海洋資源勘探研究的投入力度；促進海洋科技成果轉化，建立科技興海多元資金投入機制；落實國家風力發電增值稅及其它稅收優惠政策，研究制定支持海陸一體化建設中的太陽能、生物質能等可再生能源產業發展的財稅優惠政策；研究制定針對遠洋漁業、漁船改造、漁池改造等的財稅優惠政策；加大對海洋產業、海洋生態和資源保護等項目的支持力度。 5.3產業政策與投融資支持政策 加大海陸一體化建設中基礎設施投入力度，對海洋經濟基礎設施建設、重大產業及項目審批審核等給予支持，制定海洋產業發展指導目錄，科學、規范地引導各類資金投向海洋優勢產業和新興產業。設立海陸一體化建設的產業基金，推動建設海洋發展銀行，加快建設區域性投融資平臺，引導銀行業金融機構加大對海洋經濟信貸支持力度，鼓勵民間資本依法平等參與海洋經濟開發，支持符合條件的企業發行債券和上市融資。規范和健全各類擔保和再擔保機構，規范發展各類保險企業，開發服務海洋經濟發展的保險產品。構建多元化的金融支撐體系。 5.4資源開發與管理支持政策 海陸一體化建設中，依照海洋功能區劃和土地利用總體規劃，支持符合條件的海域灘涂開發，建設用地指標優先滿足海洋經濟重大項目建設需要，積極推進沿海海洋經濟區的自然保護區建設，統籌海陸一體化建設中的用海規模和布局，全力支持重點海洋產業發展和海洋產業優化。 5.5海洋應急政策 海陸一體化建設中，加強海洋災害、海洋環境、海上安全實時監測和預警體系建設。建立和完善統一的海洋觀測數據庫和網絡，形成立體監視體系。制定海上及海岸災害防御應急預案，健全海洋災害、海洋污損和海洋安全等海上突發事件快速反應和處理機制。建立聯合救助網絡，加強沿海經濟區跨海大橋、海岸工程的安全監測。 6海陸一體化建設的法制保障 我國海洋法律法規縱向體系，即元法律—基本法律—具體法律、法規的縱向結構，目前還缺乏元法律及基本法律，已經出臺了較多的具體法律、法規。雖然我國也有“實施海洋開發”、“合理利用海洋”、《中國海洋21世紀議程》等高層次的海洋政策，但都沒有上升為國家的意志。因此，構建海陸一體化建設的法制保障的縱向結構需要修訂《憲法》、制定《海洋國策法》和出臺《海洋基本法》，形成層次分明、效力有別和科學合理的海洋法律、法規縱向體系。 6.1修訂《憲法》，提升海洋在國家發展戰略中的地位 我國《憲法》缺乏特別條款對海洋的規定，《憲法》歷次修改也都未提及海洋。我國《憲法》中海洋的缺失，一方面導致我國海洋政策體系存在著嚴重的缺陷，另一方面致使我國海洋政策的建設缺乏根本大法作為依據。修訂《憲法》，將“海洋”寫進憲法，在我國的根本大法《憲法》中定制特別條款或修訂有關條文，增加有關海洋戰略、海域物權、海洋資源開發和海洋環境保護等方面的內容，以作為國家規范海洋活動的根本指針和制定其他海洋政策的依據，推動海洋活動的有序開展。如將《憲法》第9條中增加“海洋”兩字，改修為：“礦藏、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂、海洋等自然資源，都屬于國家所有”。將海洋寫入《憲法》是一個了不起的進步，將影響中國的未來和造福子孫后代。在社會和法律界將產生不凡的影響，主要包括以下幾個方面：一是改變中國人幾千年來的傳統觀念，提高海洋意識；二是在國家根本大法上確立海洋地位，提升海洋在國家發展戰略中的地位；三是為我國包括海洋資源政策建設提供最根本的基石。 6.2出臺《海洋基本法》，將“海洋強國”的政策提升為國家意志 我國是人口大國，由于陸地空間和資源的相對短缺，海洋將是我國可持續發展的重要空間和資源支撐。為應對我國海洋事業面臨的問題，迎接挑戰，管好、用好、保護好子孫后代賴以生存和發展的海洋，提高全民海洋意識，我國需要盡快出臺海洋基本法。通過系統調研，依據我國法律出臺的規程，經全國人大的討論、審議，頒布我國的《海洋基本法》，將“海洋強國”的政策提升為國家意志?！逗Ｑ蠡痉ā窇擉w現海洋綜合管理、海洋資源保護、國際海洋權益要求等方面的內容。出臺《海洋基本法》，確定我國是一個海洋國家的法律地位，統領我國海域和國際海洋資源領域的競爭，體現我國的海洋戰略，確立我國海洋的基本制度和原則，為我國進行海洋資源開發和處理海洋國際爭端、參與國際海洋事務行動提供法律根據和戰略指導。 6.3制定《海洋政策法》，增強海洋政策的執行力 我國目前的海洋資源政策中沒有很好地體現海洋可持續發展的一些基本原則和基本精神，同美國的海洋政策體系相比較，完善我國海洋保護政策需要從以下幾個方面入手：一是在海洋基本法中對海洋政策貫徹可持續理念做出明確規定；二是制定海洋資源的專項保護法律、法規；三是針對生態系統依賴性較強的行業出臺可持續發展法，完善我國海洋資源保護的法律法規，為我國科學合理地開發海洋資源、加強海洋環境污染的監控、發展海洋生態經濟、最終實現海洋資源的永續利用、促進經濟和社會的可持續發展提供法律規范；四是將海陸一體化建設的重大政策法律化、規范化，增強海洋政策的執行力。#p#分頁標題#e# 6.4制定海洋資源的新能源法律 我國在海洋新能源的開發技術、利用程度方面同美國相比較尚有一定的差距，而且我國的海洋新能源政策建設嚴重滯后。我國需要制定海洋能量資源法律，對海洋潮汐能、波浪能、流能、風能、溫差能、鹽度差能等的開發利用提供法律、法規支持，一方面通過對基礎研究的投入為這些能源開發提供技術支撐，另一方面對這些能源的開發利用進行統一規范。 6.5制定國際海洋資源競爭法 《聯合國海洋法公約》生效前后，全球海洋的三分之一逐漸成為各沿海國和島嶼國家的領海和專屬經濟區，國際海洋資源領域的競爭就顯得尤為激烈。美國1980年就出臺了《深海底硬質礦物資源法》，在《21世紀海洋藍圖》也闡述了國際海洋法律與國策力爭在國際海洋資源領域占據領先地位。我國制定國際海洋資源競爭法律：一要完善國內政策與《聯合國海洋法公約》、《南極條約》等國際海洋公約及條約的協調統一，通過積極的國家海洋政策同周邊國家進行海洋資源的競爭；二要制定和出臺《深海海底資源法》以及《極地資源法》，完善我國在國家海洋資源領域內的事務處理機制，從而規范、保障、引導我國在該領域內的科學研究、礦產資源、漁業資源開發等活動有序的進行。 6.6完善地方海洋立法內容 重點推進法規空白領域的地方性立法工作，增強海洋法規的針對性和可操作性。加強配套制度、配套措施、實施細則和工作規程等制度的制定與檢查落實。加強港口管理、海洋漁業管理、海洋資源管理、海岸帶保護與開發管理、海島開發與保護、海域管理和海洋環境保護等法規體系建設，形成更加完備的海洋綜合管理法律制度，做到依法“管海”、依法“用海”和依法“興海”，把海洋資源開發和管理活動真正納入法制化軌道。建立海上執法協調機制、海上執法信息通報和案件移交制度，開展海上聯合執法行動，提高對海上綜合案件的處置能力，制定海上應急執法工作預案，提高海上執法的整體力量與優勢。加強海洋執法隊伍與能力建設，擴大海監漁政隊伍規模，理順海上執法體制機制，完善執法基礎設施，提升執法裝備水平，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。
