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一個財政性教育支出占GDP的“4%情結”，已經把中國公眾的神經繃緊了18年。1993年2月《中國教育改革與發展綱要》出臺，按照這個由中共中央和國務院制定的教育改革和發展綱領性文件的要求，在2000年應達到4%。1995年頒布實施的《教育法》也對此作了相應的規定。 進入21世紀，這個鼓舞人心的奮斗目標依然沒有實現。2009年，由于全國實行義務教育全免學費、實施中職學生生活補貼、建立和完善大學生助學體系等多項舉措的推動，教育財政投入占GDP比例達到歷史最高點3.59%，仍比4%少0.41%。 此間，盡管國家統計部門每年公布的數據都表明，中央和地方教育財政投入的絕對數量在逐年增加，但各界圍繞“4%為何達不到”的討論卻不曾降溫。“年年實現不了4%”，這塊難愈的“硬傷”，既成為歷年“兩會”代表、委員們詬病中國教育投入不足的靶子，也成為坊間把“教育的戰略地位”解讀為“略占地位”的旁證。差錢，差決心，還是差……2010年7月頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》（下稱《規劃綱要》）提出，到2012年實現國家財政性教育經費支出占GDP比例達到4%。隨后，有財政部官員表示，“實現這個目標財政缺口有幾千億”。以2009年GDP340507億元計算，乘上實際教育投入比例少的0.41%，缺口為1390億元。國人高度重視教育舉世公認，然而如何解釋國家教育財政投入占GDP比例始終低于世界平均水平的事實呢？2010年初，有主流媒體的報道給公眾思考的“差不差錢”以啟發。黨政機關及行政事業單位每年公務用車消費支出為1500億元至2000億元，且公務用車購置費支出的年增長率為20%以上；各級黨政部門每年公款吃喝消費為3000億元。每年用于這兩項的財政開支就有4000多億元。 1390億元的教育投入缺口，不及“兩公”消費的一半。原來，這個“資金缺口”是由官員們自身的公款享受而壓縮、擠占造成的。為什么投入不足成為制約中國許多地方教育發展的“軟肋”，因為有被公眾稱為“做什么都有錢，提到教育就沒錢”的各級政府。 多年來，“窮國辦大教育”一直是教育財政支出不足的理由。因此，誤以為GDP總量很高，可以保障教育投入的做法，一直延續著這種被稱為“總量與比例的錯位”。這個認識上的錯位，使中國越是經濟發達地區，因為教育投入總量高的緣故，教育投入比例越低。這種現象迥然不同于國外：許多GDP總量低于中國的國家，公共教育投入水平遠遠高于4%，比如古巴、秘魯、哥倫比亞等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。 有一種分析認為，中國財政性教育支出“并不差錢，只差決心”。事實是否如此？財政性教育投入占GDP的4%，最早是寫進國家教育發展綱領性文件的，2006年，還經過了全國人大以立法的形式，在《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》中確認。這樣的法律條文無疑具有剛性的約束力，根本不存在執不執行的問題。如果4%沒有法律的權威性，只靠部門和官員個人的決心，怎么可能解決問題呢？“戰略地位”還是“略占地位”中國財政性教育投入水平偏低，是經濟學界、教育界很多專家在長期多樣化的計量研究后達成的共識。據北京師范大學經濟與工商管理學院教授袁連生的歸納，其依據之一是政府投入的比例遠遠低于國際平均水平。參照國際平均水平，2000年中國經濟發展應該使這個比例達到4%左右，實際僅有2.58%；2007的中國經濟發展水平已經上升到人均GDP3000多美元，這個比例卻只是3.32%。 依據之二是教育經費嚴重不足的現實，突出表現在許多農村教師工資相當低、不少農村辦學條件還達不到基本要求。比如，廣東還有不少學生在危房里上課；西部還有幾百所學校的中飯開在操場上。有學者在調研中發現，各級政府教育財政投入還多是一次性、補償性和還債意義的，而在常規的必要投入方面仍缺乏制度規定和法律保障。 2000年至今教育負債已累計數千億元，也是教育經費投入長期偏低的必然結果。普及九年義務教育、擴大高中招生以及擴大高校招生，很大程度上都是通過巨額負債實現的。此外，在教育經費總量中目前政府負擔65%左右，而大多數國家包括印度的這個比例是75%～80%。過多依賴家庭投入，導致中低收入家庭缺少能力消費其他，甚至出現一定的經濟壓力。 北京大學中國教育財政科學研究所所長王蓉認為，公共教育支出占GDP的比例，是最常使用的衡量公共教育支出總量的一個指標，聯合國教科文組織和很多國際組織，一般采用“公共教育支出”一詞定義各國政府用于教育的支出。 1993年中國政府認同了這個基本指標。但是，原本在20世紀末要實現的4%的目標卻落了空。 “單純追求經濟增長的片面發展觀、工具主義的價值觀、以GDP作為地方政績考核的主要指標等，這些制約教育財政投入的體制性障礙，顯示著政府職能的扭曲、缺位與越位。”21世紀教育研究院院長楊東平在《中國教育公平的理想與現實》一書中稱，這種體制客觀上造成了當前教育投入既相當有限又嚴重失衡的局面。 要追問教育投入的配置和使用面對教育投入不足這個制約中國教育改革與發展的“軟肋”，公共財政在教育領域的投入規模固然重要，但其投向更加重要。教育財政投入的重點應該是民間資本不可能進入的地區，即農村地區、邊遠地區和城鄉結合部。正如北京大學政府管理學院教授顧昕所言：“中國的教育投入，不只是4%的問題，政府增加財政性教育的投入，以及合理配置公共財政教育投入，都是必須的。”顧昕認為，中國的財政性教育投入中，用于高等教育的比重與發達國家大抵相當，而發達國家的高等教育毛入學率是中國的一倍，說明中國財政性教育投入把相對比例較大的錢用在了高等教育。這就不難理解公共財政在義務教育領域為什么沒有發揮出‘平衡器’的職能，沒有起到推進義務教育品質均等化的作用。#p#分頁標題#e# 早在2004年，中央教育科學研究所研究員程方平在安徽、江西兩省四個縣調查時發現，在現有教育管理體制中，教育經費使用過程的損耗過于大，其中縱向的體制障礙表現為管理層級過多，受利益分配的干擾嚴重；橫向的體制障礙表現為財政的大盤子很難把教育經費這杯羹分到位。這些問題不解決，教育投入就會連帶出許多復雜的隱形問題，常規的合理的教育財政投入就會不斷被侵蝕。 程方平提醒說，我國教育財政投入面對的現實相當復雜，往往與許多現實問題交織在一起。比如，只解決現有問題，巨額的歷史欠債如何埋單？各級政府投入比例不經協商、缺少依據，難以落實，這一狀況如何改變？另外，以縣為主的定位雖好，但在發達地區會限制鄉鎮的積極性，貧困地區縣財政又難以承受；義務教育階段辦學成本城鄉差距巨大，城市重點校一年僅修繕費就有上百萬元，農村普通小學一年正常的運轉經費僅三五萬元；保證義務教育質量需提高教師的整體水平，而現有教育經費中根本沒有教師培訓費專項……對這些現實問題的解決，均迫在眉睫。 不能只關注4%的目標，還必須關注有限的教育財政投入是怎么花的，有無論證、聽證和有效的監管、監督。否則，經費使用中的漏洞，必然為貪贓枉法之人留下空隙，許多決策也必然為既得利益集團所左右。 公共財政教育撥款模式有待轉型4%公共財政教育投入比例難以達到的根本原因之一，在保障機制的缺失。 21世紀教育研究院副院長熊丙奇指出，現行的國家撥款制度，使財權分散掌握在發改委、財政部、科技部、教育部等部委，而教育部和地方教育部門、學校的角色，主要是向“財神”討錢，這意味著撥款多少往往取決于部委的臉色、決心，以及討錢的力度。這就是為什么在歷年的教育部門工作要點中，沒有信心滿滿地表示過“一定要達到”4%，而是選擇務虛的字眼“要促進”4%的實現。 早在《規劃綱要》起草中，就有媒體披露過一個討錢細節：教育部專門提出為了加強薄弱環節和關鍵領域，需要啟動“一批重大工程”，包括義務教育學校標準化工程、國家教育信息化工程等。圍繞教育投入達到GDP的4%展開的這般“博弈”，已經成了獲得辦學資金的基本模式。 這樣的討錢辦學模式所造成的現實，一方面教育的地位越來越低，學校的辦學精力越來越分散，辦學獨立性越來越弱；另一方面政府主管部門的權力越來越大，無處不在的權力尋租，導致了教育腐敗愈益嚴重。當今教育部門和學校花足功夫“討錢花”和屢禁不止的“亂收費”并存，已經使教育形成了“既缺錢，有了錢又亂花”的惡性循環。 如上的撥款制度，說明中國教育財政投入所差的是沒有建立合適的教育撥款體系與透明的學校財務管理體系，教育撥款及其使用都缺乏監督、約束機制。有專家認為，要保障教育財政投入，應該在全國人大設立國家教育撥款委員會，以及地方人大設立地方教育撥款委員會，以發揮在審查教育撥款預算、監督政府部門是否嚴格執行預算向學校撥款過程中的關鍵作用。 在《教育法》《義務教育法》中，均有明確的問責條款，然而從2000年到2009年，在教育投入連續10年沒有達到4%的情況下，卻沒有任何部門、機構被問責。公眾所看到的，只是一次次違法的部門，一次次承諾“不久之后”達到4%。這種工作思路的延續，顯然不利于真正實現《規劃綱要》所描繪的教育藍圖。 如果從現在開始，對于達不到這個比例的地區和部門能夠嚴肅問責，乃至讓負責官員下課，那么中國教育體制改革的美好未來或可值得期待，中國公眾對教改的信心或可在釋放緊繃已久的“4%情結”中得以增強。
