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一、經濟轉軌時期財政狀況困難的原因分析 第一種觀點認為，1954年財稅改革的不徹底性制約著國家財政狀況的根本好轉。主要表現在以下幾方面: 1.對既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。(1)在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業稅負的措施。(2)在分稅制改革方面，基數的核定、稅種的劃分和收人分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。(3)在國有企業利潤分配制度方面，實行稅制分流、稅后還貸以及“兩則”的同時，亦采取了一些變通性辦法照顧國有企業現狀。以上表現說明，這次財稅改革對各方面既得利益的照顧，已到了相當充分的地步。間題在于，照顧既得利益實質就是讓政府(特別是中央政府)繼續在改革中充當“讓利者”的角色。只要財稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如果在實踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴大，便會在某種程度上使改革流于形式。 2.改革內容不能一次到位，短期內效果不明顯，有引發舊體制弊端復歸的可能性。財稅改革所牽涉的各方面內容是一個有機的整體，缺少任何一個方面或任何一個方面不按規范化的要求去操作，都會降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運行中所出現的困難，便可能誘使人們習慣性地操用舊辦法來處理新間題。 3.對財政需求間題的考慮，在相當程度上牽制了對重構財政運行機制的注意力。1994年的財稅改革，是在國家財政持續困難并且陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多間題的處理上，不能不把財政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財政收入或使財政收入略增長為前提。也正因為如此，這些財稅改革的回旋余地很小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構財政運行機制的改革方案在相當程度上打了折扣，從而降低了這次財稅改革的效果。①。 第二種觀點認為，財政如此困難，就財政本身而言，有三個原因:(l)財政收入增長相對緩慢，各個的增幅起伏較大。1979年一1992年，按現價計算的GNP年均增長14.6%，國內財政收入年均增長9.4%.(2)財政支出規模剛性增長，支出結構僵化，調節彈性很小。支出結構變化的特點是固定資產投資支出比重急劇下降，1978年為45.9煒，1992年為22.5%;非投資性支出中，文科衛支出、行政管理費以及自1986年列收列支的價格補貼是上升趨勢，而國防費所占比重是下降趨勢，1978年為15%，1992年為8.6%。(3)債務依存度不高，但90年代初面臨的還債高峰，加劇了當前的財政困難。我國80年代的國債償還期不斷縮短，使還本付息密集在9。年代初，雖然加大了發行額并推遲企業和機關團體所持債務的償還期，還本付息支出仍然加大，減少了當年的債務凈收入。② 第三種觀點認為，轉軌時期財政困難，主要是非制度性因素和制度性因素造成的。 1.非制度性因素主要包括如下幾點:(l)人口狀況不佳迫使財政支出規?？焖倥蛎?。(2)工業化推進要求財政支出保持膨脹狀態。(3)生產力水平相對低下的條件下推進轉軌勢必導致財政收支互不對稱格局。(4)區域發展不平衡迫使財政在收入不足的條件下仍要承擔平衡職責。 2.體制因素總體來說主要包括如下幾點:(l)國民收入分配政策與財政收入政策的矛盾。轉軌時期中國總體上說實行了相對分散的國民收入分配政策。但為了保證財政職能的正常履行，財政收入占GNP比重理應相對提高，稅收政策應保持從緊狀態。很顯然，兩者呈非對稱格局，兩相擠壓，財政收入集中率快速下滑，中央財政靠借債度日，個人收入、企業(含外資)收入、預算外收入則不斷增加.(2)快速推進工業化政策與財政支出適度從緊政策的矛盾。(3)全面高速增長型社會經濟發展戰略與調整財政支出結構的矛盾。(4)分權性的體制改革與強化中央權威性的財政體制改革的矛盾。(5)財源分布相對分散與稅收征管不嚴的矛盾。⑧ 第四種觀點認為，經濟轉軌時期中影響財政規模的特殊因素有:(l)政府職能范圍存在模糊區間。在轉軌過程中，政府在市場配置與政府的交界處附近，始終存在著政府職能范圍的模糊區間。這是一個產生政府失靈和市場失靈的經濟空間.(2)體制磨擦。體制改革說到底是一種制度的重新安排。新體制建立不會立即達到設計目標，舊體制影響也不會一下子消失，在轉型過程中，新舊財稅體制會經常發生磨擦和碰撞，造成財政收入流失，形成“政策陷井”，使財政擴張或收縮財政規模的政策努力歸于失敗。(3)政府的價值取向偏好。在我國則是市場機制對傳統管制經濟的全面滲透，政府要從管得過寬盡深的經濟中退出來;政府在退出范圍、退出速度以及采用何種調控手段等方面的價值取向偏好，會直接影響財政規模的大小及變化。(4)宏觀調控的特殊性。在轉型時期，由于法制不健全，市場信號不完備等原因，使得法律手段調節和間接的經濟手段調節乏力，政府還必須適當地采用直接的經濟調節手段和必要的行政手段來完成宏觀調控任務。宏觀調控的這種特殊性，會形成財政規模的收縮剛性的內在的膨脹力量。(5)經濟結構和財政結構的變化。改革開放使非國有經濟成為新的增長點，但財政的財源基礎卻仍然固著在國有經濟上面。這種錯位是造成財政收入不能隨經濟發展而同步增長的重要原因之一。④ 第五種觀點，分稅制財政體制存在的問題: 1.有同志認為分稅制目前存在一些新的矛盾:一是仍然沿用“基數法”確定稅收返還的數額，很容易出現“鞭打快牛”和因自然的、歷史原因所造成的“苦樂不均"問題。二是轉移支付制度規范化的滯后，影響分稅制效果的發揮。三是支出責任尚待明晰?，F行分稅制改革，在事權劃分方面沒有明確，財權和財力的劃分就失去參照，財權與事權相統一這一分稅制的基本準則就難以正確體現。③ 2.有同志認為，在中央與地方如何分稅問題上還有不少間題需要研究。原則上講，那些稅源寬廣、對宏觀經濟運行影響較大的稅種應作為中央稅種，那些稅源分散，與地方經濟與社會發展關系密切的稅種應作為地方稅種。但現行的財政體制在開稅問題上并未能很好地貫徹這一原則.這至少可以從以下兩點得到說明:一是將公司(企業)所得稅按企業隸屬關系不同劃分為中央企業所得稅和地方企業所得稅，這可以說是我國特有的做法。二是將個人所得稅作為地方稅種。在我國個人所得稅具有極為廣闊的發展前景，它在實現宏觀經濟政策目標方面將會發揮越來越大的作用。將這樣一個具有較強的調節收入分配功能的稅種劃為地方稅種，不能說不是一種失誤。⑧#p#分頁標題#e# 二、經濟轉軌時期深化財政體制改革的對策建議 似有務夕年針對以上財政困難原因的分析，理論界不少有識之士提出了許多很有價值的緩解財政困難、深化財政體制改革的對策建議，主要觀點有: 第一種觀點認為，應按市場經濟要求對財政體制進行深入改革，使其具有市場特征.財政體制的這種市場化趨勢，主要表現在以下四個方面: (l)按照市場經濟要求，實行三大分離。第一，實行公共財政收支與國有制經濟收支分離;第二，實行日常性財政收支與基礎設施建設性財政收支分開;第三，實行中央財政收支與地方財政收支的分離。 (2)財政工具市場化.首先，財政工具的市場化要求更好地發揮財政信用的作用，其次，財政工具市場化要求稅制從根本上滿足公平稅賦的要求;再次，財政工具市場化還要求財政補貼有利于彌補市場不足并加速市場調節;最后，財政工具市場化還要求財政支出必須服從于市場供求關系的需要. (3)財政調節對象及其自身目標市場化。財政調節對象要由計劃化轉向市場化，就必須實現由過去直接調節各經濟主體的具體活動轉向調節總供給與總需求的關系。財政自身和目標適應市場經濟的要求，也應由過去追求自身財政收入與財政支出的平衡轉向迫求以總供給與總需求平衡為立足點的財政的非平衡。 (4)財政利益關系市場化。財政利益關系市場化的過程，就是財政調節收入分配市場化的過程，即財政收入分配的調節由計劃經濟體制下直接確定各經濟主體收入而轉向調節市場經濟的分配結果。⑦ 第二種觀點認為，針對經濟轉軌中影響財政規模的因素，提出了確定及調整財政規模的原則。 (1)與經濟發展水平相適應。所謂相適應，從靜態上看，一是征收適度，不破壞微觀經濟基礎，不傷及財源;二是財政分配不因過分強調社會公平而犧牲發展和效率。從動態上看則是指財政規模的擴張速度與經濟發展速度之間要保持適當的彈性，財政規模的調整不會造成經濟的震蕩，而是有利于其穩定健康發展。 (2)與政府職能轉換相適應。與政府職能轉換相適應，就是指財政規模的大小，既能保證政府保留職能的實現，又能滿足新職能培育生長的需要，同時還要起到對在轉型后即需放棄的舊職能的限制作用—在政府職能存在“雙軌”的情況下，不能平均分配集中性財力。 (3)法制化、規范化。必須建立健全征管法律法規體系，嚴格執法，截斷非規范化和非法的分配渠道，使稅收、國有資產收益成為財政收入的唯一渠道。在支出方面，要充分發揮《預算法》的效力，硬化預算約束。特別要控制赤字規模。 (4)財政結構均衡化。要想保持轉軌型時期財政規模的適當和相對穩定，必須科學調整財政結構，逐步實現財政結構的均衡化。⑧ 第三種觀點認為，如何使財政政策有效調控市場，必須使財政政策調控主體的作用、財政政策調控實現的載體和財政政策手段、符合市場化的要求。 (1)財政政策主體的作用。財政政策主體是政府.在財政政策調控市場化實現過程中，政府的作用應限于在政策的選擇、制定、頒布和對執行予以監督.而不能通過上級對下級的行政命令和下級對上級絕對的行政性服從來參與政策的具體執行和實現。 (2)財政政策調控實現的載體。財政政策調控市場化的載體應是聯結政府和眾多的微觀主體的市場.依據能夠反映總量供求關系，微觀主體間的橫向經濟往來及產業結構性關聯的指導性計劃和多種市場信號來實現調控過程，而不是以行政命令的方式，以行政等級形式的政府機關縱向直接控制微觀主體行為。 (3)財政政策手段。符合市場經濟要求的各種經濟杠桿，如稅種、稅率、投資、補貼、公債等。以此來引導微觀市場主體的自主選擇，使財政政策調控的實現過程具有更高的效率.⑨ 第四種觀點認為，緩解黔政緊運行勢態應采取以下對策:(1)統一預算•應把除企業留利以外的各種預算外資金統一歸入預算內調撥使用.(2)明確劃分各級政府事權邊界.一要確立清晰的法律和行政規則，二要破除權力分配和資金分配環環相扣觀念。省以下政府財政今后應退出競爭性領域，讓國有銀行獨立承擔政府向競爭性領域投資的職責，而且投資本身應更多地傾向于經濟調節，而非力爭最大燕利。(3)調整支出結構。我國支出結構的調應以加大財政公共產品供給和強化財政宏觀經濟調節功能為原則。今后財政支出應向基礎設施建設和其它燕利率低以至無燕利的公共行業傾斜，同時加大個人間轉移支付支出。(4)調整財政收入結構。(5)充分運用國債手段.關鍵在于要做到規模適度，加強管理，其中包括優化發行方式，調整期限結構和利率結構，搞好國債的有償使用，提高國債使用效益，建立國債償還基金，保證國偵如期償還等。(6)發展財政投融資。當務之急是要改變財政投融資資金的分散狀況，編制財政投融資預算，統一協調，加強管理。(7)加快住房制度改革。。 第五種觀點，對完善分稅制的財政體制提出以下建議: 1.有同志認為，進一步深化財政體制改革應加快向單一分稅制過渡。其步驟有: 第一，將現行的逐級“遞增上交”(縣對市地、‘市地對省、省對中央)和逐級“補助遞減”(中央對省、省對地市、地市對縣)改為以1993年為基期年的“定額上交”和“定額補助”，停止“遞增”“遞減”，同以]993年為基期年的稅收返還基數相對應，改變從中央向下逐級拿“雙重增量”的分配格局，避開新老體制摩擦。 第二，加快各級政府機構改革的步伐，同時在機構改革過程中進一步劃定各級政府和事權范圍，按照劃定的事權范圍，合理分割財權。首先，要科學界定政府在經濟方而的事權.從建立社會主義市場經濟體制的要求出發，政府在經濟方面的事權應按照“兩權分離”、“政企分開”的原則、實現政府職能的轉換.把政府在經濟方面的事權集中在對宏觀經濟進行調控方面，同時承擔起基礎設施和基礎產業的建設任務。其次，在各級政府間合理劃分事權，分割財權。#p#分頁標題#e# 第三，在事權明晰的基礎上，按因素法逐級核定財政支出基數，為建立合理的轉移支付制度奠定基礎。。 2.有同志認為，從長遠看，應實行徹底的分稅制。可以考慮兩種思路，一是將增值稅變為地方稅種，二是中央與地方政府分別征收增值稅。中央征收選擇性的增值稅，即只對經濟發展與少、民生活影響較大的少數商品與勞務征稅，其他商品與勞務則由地方征稅;或中央主要在產制環節征收，地方在流通環節征收。另外，從長期發展看，無論是公司(企業)所得稅還是個人所得稅，都應主要由中央政府征收，至于地主政府要不要征收公司或個人所得稅，那是地方政府自己的事情。 3.有一種觀點認為，從今后繼續深化財政體制改革的角度來看、分稅制只宜作為一種階段性的財政改革措施。要真正解決財權與事權不統一的矛盾，必須建立起自負盈虧的財政體制，今后可以考慮從分稅制向兩級預算體制過渡。兩級預算體制就是中央和地方分別實行財政預算，中央財政預算收支由中央政府統籌安排.這樣不僅可以使中央財政和地方財政分別做到自負盈虧，分別統一各自的財權和事權;而且可以改善和加強利用財政政策進行宏觀經濟調控的力度。在兩級預算體制下，利用財政收支手段對供求總量的調節和利用轉移支付手段對經濟結構的調節，都是菜用經濟辦法進行，可防止和避免主觀隨意性，調節行為更為規范，調節效果更為有效。 4.有一種觀點認為，解決中央與地方的事權劃分，是建立分級財政體制關鍵。認為劃分地方的事權并不難，應將主要的部分劃清楚。例如先將基礎設施建設、基礎教育、衛生防疫福利救濟、文化事業和行政管理、公安司法這幾個方面先確立下來，同時，由中央和地方政府協商制定每一年度的具體事權內容和毋度。凡是中央認可的地方事權，符合每年度的進度要求的，地方按體制得到的收入不足，中央保證給予部分甚至全部的支持。同是，要進一步研究在地方稅體系中，征什么稅作為地方的主體稅種。地方有可靠的、并且不斷增長的主體稅種，分稅體制才能基本穩定下來?？梢钥紤]將城市建設維持稅從附加改為正式稅種，從增殖稅中劃分出來，納入流轉稅體系，成為地方稅主體稅種。。
