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本文作者：嚴仲連 何靜 單位：東北師范大學教育學部
在國民教育體系中，幼兒教育的地位是不牢固的，盡管從理論上講，幼兒教育是國民教育系列中的一員，事實上卻遭到了許多歧視，如，從中央和地方政策來看，關于幼兒園的相關規定一直是以“加括號”的方式進行的（多數附屬于中小學之后），在人事編制系統中也缺乏獨立的幼兒園教師編制。這種全國性政策使幼兒園教師的階層身份不斷邊緣化。從地方政策來看，幼兒園教師階層身份的不穩定性更加明顯，階層內分化與階層間差異都相當突出。在一些地方，幼兒園教師的人事編制實行的是自然收縮的辦法，在編教師退休一名，編制就減少一個，致使在編幼兒園教師越來越少［1］。與作為“公家人”的教師不同，絕大多數的幼兒園教師沒有身份保障，他們大多在體制外生存，是一群特殊的“打工者”。幼兒教育在國民教育中的地位以及幼兒教師的地位影響到了學前教育的發展。這構成了目前學前教育政策的又一現實背景。我國國民經濟的持續發展這為人民生活水平的提高提供了可能，同時也為教育發展提供了物質基礎。自改革開放以來，我國國民經濟的高速發展使我國綜合國力不斷增強，人民生活水平逐漸提高，特別是“十一五”時期，我國國民經濟總體發展良好，綜合國力大幅提升，2010年國內生產總值達到39．8萬億元，躍居世界第二位，國家財政收入達到8．3萬億元［2］。經濟的持續發展為國家重視學前教育提供了可能。
農村學前教育政策的實施現狀
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布并實施以來，農村學前教育與過去相比，受到了更多的重視。由于歷史或現實原因，部分地方在執行國家學前教育政策過程中還是碰到了一些阻力，有的地方在執行學前教育政策時表現消極。
根據《中國教育統計年鑒》（2009—2010）［3］提供的數據，農村學前教育在2010年有很大變化，主要表現在幼兒教師數量、幼兒園在園幼兒數以及生均面積等方面。在2010年，我國新增加幼兒園12211所。其中農村增加了5222所；縣鎮增加了4640所，城市增加了2349所。同年，新增幼兒教師278545人，其中縣鎮新增教師105684人，城市新增教師94458人，農村新增教師數78403人，縣鎮幼兒園增加教師數相對較多。新增幼兒數3188554人，其中，城市新增832532人，縣鎮新增1475712人，農村新增880310人，可見，增加的人數大部分集中在縣鎮幼兒園。在幼兒園生均教學及輔助用房面積方面，縣鎮幼兒園和農村幼兒園（2010年）均有增加，縣鎮幼兒園平均每名兒童增加了0．068平，而農村幼兒園平均每名幼兒增加了0．136平。
雖然與其他行業相比，農村幼兒教師的收入還是相對低下，但整體上還是有些變化。由于國家對學前教育的重視，各地對學前教育的財政投入普遍增加，一些地方還增加了農村幼兒教師的正式編制。特別是學前教育在國民教育體系中的地位的確認，幼兒教師的職業認同感整體增加，使得農村幼兒教師對職業前景的看法從悲觀轉向積極。
經濟條件相對發達并且重視幼兒教育的地方，還把幼兒教育的質量放在了突出的位置。山東、浙江、江蘇、廣東等省市還把幼兒園質量放在議事日程。如山東省根據本省的經濟情況，制定了包括園舍、師資、場地等因素在內的農村幼兒園辦園標準。各地根據幼兒教師素質狀況，開展了有針對性的培訓，如園長提高班、骨干教師培訓班等，涉及管理、技能和專業培訓等各個方面。4．管理體系重新恢復與完善受市場經濟以及精簡干部隊伍宏觀政策等因素的影響，除北京、天津等少數城市以外，大多數縣級教育部門的幼兒教育專干一度在各地教委中沒有了編制。這種狀況近年來有了很大的改觀，許多地方教育部門重新恢復并完善了幼兒園教育的管理機構，使一度銷聲匿跡的幼兒（學前）專干重新出現在當地政府管理部門之列。
教師素質相對不高，缺少相關的專業知識與技能。一些長期從事中小學教育的教師，在學校布局調整后，直接從事學前教育，明顯出現不適應的情況，如過于重視知識、技能與紀律問題，忽視兒童的游戲，忽視兒童的興趣。部分地方存在幼兒教師年齡老化，或者學歷不達標的問題。轉崗的教師年齡大，剛參加幼兒教育的一些教師沒有受過專門的訓練，一些老師是初中或高中畢業。一項農村幼兒園教師的調查涉及湖北8縣，調查數據顯示，8縣幼兒教師總數4617人，合格學歷教師2289人，教師的合格率為46．5％①。
由于管理制度的不健全，農村學前教育還存在著一些漏洞，特別是農村學前教育的安全問題，應是農村學前教育最大的問題，如房屋安全、車輛安全、衛生條件等。在調查中我們發現，許多幼兒園基本是借助家庭用房開設，普遍存在光線不足，兒童桌椅不標準的問題。由于以家庭用房作為辦園（校）場地，普遍還存在活動場地不足、設備簡陋的問題。有的房屋還存在一定的安全隱患。一些農村幼兒園由于生源分散，有的還配備了幼兒園的校車，但對校車的管理在農村基本處于真空地帶。超載與廢舊車輛充當校車情況時有發生，這與當地校車管理的不到位有關。
針對一些偏遠地方的農村兒童，一些志愿者采用了非正式的游戲小組，企圖帶給這些地方的兒童一些歡樂，由于資源有限，推廣普及的程度也是極其有限。在一些偏遠山村，特別是人口密度小的地方，由于交通因素的影響，在當地方義務教育還面臨較大困難的情況下，家長在學前教育方面的需求、意識都有待于開發，當地社會對學前教育的態度也相對保守。因此，在這些地方發展科學的學前教育會遭遇更大的阻力。流動人口比較大的地方，也面臨相似的問題。自國務院相關政策頒布以來，我們看到了廣大農村地區學前教育發生的可喜變化，同時也看到一些地方政府部門在發展農村學前教育問題上的消極表現。
政府的責任在一定程度上體現為對公辦園的支持以及對無證園的監管。由于上世紀90年代末，幼兒園轉制風氣的影響，民辦園發展程度很快。在2010年，農村教育部門在農村辦的幼兒園數是16142所，雖然比2009年（14741所）有進步，但遠不及農村民辦幼兒園數（45312所）。一項涉及湖北8縣市的調查顯示，所調查的8縣市共有幼兒園704所，其中民辦幼兒園477所，占到了67．76％；某縣全縣幼兒園87所，民辦園數85所，占到了總園數的97．7％。所調查的8縣市幼兒園中，無證幼兒園292所，占到了8縣市幼兒園總數的41．47％②。這種現象比較普遍。在G市（縣級市），雖然有幾所名義的公辦園，但政府的責任也不太到位。以一所資格最老的幼兒園為例，該園的辦園經費從數字上也呈上升態勢。1992年132200元，1997年264900元，2002年770000元，2006年突破百萬元大關達到1180000元，2007年順勢達到了1690000元，2011年接近200萬元（1980000元）。這些節節升高的數字中，政府基本上沒有投入一分錢，全部來自幼兒繳納的學費。也就是說，原本應該由政府承擔的成本全由家長承擔，政府的責任不到位。#p#分頁標題#e#
民辦幼兒園與公立幼兒園之間的競爭是不可回避的現實。國家在發展公立幼兒園時，農村民辦幼兒園面臨很大的壓力。其中的原因有兩點：一是民辦幼兒園自身的辦園條件、辦園水平存在一定的局限，有些民辦園甚至還達不到應有的辦園要求；二是生源競爭，特別是政府投資的幼兒園，在收費上的優勢，讓民辦園處于不利競爭地位。在發展農村公立幼兒園時，對農村民辦幼兒園的管理也是各地政府需要直接面對的現實問題。有些地方原本規劃了有關發展公立幼兒園的計劃，卻遲遲未見實施，究其原因，當地民辦幼兒園探聽到風聲以后，通過靜坐、抗議等行為對政府進行施壓，當地政府最后擱置了公辦幼兒園計劃。另外，在幼兒園安全方面的常規檢查中，由地方政府的相關部門面對一些基本設施不達標的幼兒園卻無能為力。這也是一些農村幼兒園安全隱患長期存在的客觀原因。
一些幼兒教師的地位不高。特別是附屬小學的幼兒園，或者在業務上掛靠小學的幼兒園，往往受到歧視。如學校領導總喜歡安排身體不好的、年齡大的或者認為業務素質不高的教師從事學前班或幼兒園工作。對有心從事學前教育的教師，領導甚至“好心”勸離。教師的工資低下，普遍月收入500—800元，甚至還有約15％的教師月收入不足500元。當地酒店、超市服務員、工廠流水線上的工人最低工資（800元）。即便是工資低，有些農村教師還無法每月按時拿到報酬，部分農村幼兒園存在拖欠工資的現象［4］。一些地方的領導對學前教育缺乏應有的認識，有的甚至還停留在過去的層面，他們認為學前教育可有可無，或者認為幼兒教育是任何人都可以從事的工作，沒有必要一定要上幼兒園。加上相關利益群體（如民辦幼兒園）的影響，一些原本規劃好的農村學前教育發展方案不能得到落實，極大地阻礙了農村學前教育事業的發展。
提高農村學前教育政策實施效率的對策
我國目前相關農村學前教育政策的制定是“與我國目前的現實需求相聯系的，反映的是社會領域有爭議的、而且是政府有能力解決的公共教育問題”［5］。學前教育政策的執行需要根據政策執行的相關要求，同時還要考慮到農村學前教育的特殊要求與農村教育的特殊背景。
政策執行的每一個環節，需要相應的執行手段［6］。如，行政手段、經濟手段、法律手段、思想教育手段。完善的政策執行手段是保證農村學前教育執行的必要條件。在一些農村地區，法制觀念相對缺乏，農村家長對學前教育知識也相對不多，普遍對農村學前教育政策關注程度不夠，有時還存在一些誤解，這勢必會影響到農村學前教育政策的執行。我們在部分農村地區調查時發現，農村學前教育政策執行過程較多依賴行政手段與經濟手段，如行政命令與罰款比較常見，法律手段與思想教育手段相對不夠，導致部分地區學前教育政策執行不到位，甚至是敵對情緒的產生。
在農村學前教育政策執行過程中，當地政府的政策執行人員與學前教育政策的相關利益者有著千絲萬縷的聯系。面對來自周圍生活的誘惑與壓力特別多，這對政策執行從中央到地方的素質挑戰程度也相對較大，特別是政策執行人員的品德素質與能力素質。如果政策執行人員品質素質不合格，不能樹立主人翁的責任感，那么來自現實生活中的種種突發事件都可能成為阻礙農村學前教育政策執行的因素。當然，政策執行人員應有一定的綜合能力，如隨機應變能力、組織管理能力、人際交往能力、社會活動能力、開拓創新能力、獨立思考能力、時間管理能力、語言表達能力、文字表達能力等［7］288。只有綜合能力較強的人員才有可能在復雜多變的環境下完成執行任務要求。從目前情況來看，要求政策執行的某個個體擁有全方位的能力可能相對較小。但是可以讓執行隊伍人員素質與能力互補。從目前情況來看，政策執行過程中還是缺少相關的人員，如法律與學前專業人員相對不夠。有時還缺少溝通方面的人員，導致政策宣傳不暢。
政策的執行除了相關的政策執行人員外，還應該有一定的政策資源。我國農村學前教育政策的執行需要一定的政策資源作為保障。首先是一定的經費資源，以此保障農村學前教育政策的順利執行。其次是一定的人力資源，但目前人力資源的人員配備不夠，缺少專業人員。在這個問題上，地方教委應該完善相關的政府機構，如學前教育專干，使政策的宣傳、實施有落實的可能。第三，相關的信息資源。缺少對相關信息的分析與綜合，既沒有相關的信息搜集，更不可能存在對信息的分析與處理。第四，相關的權威資源。權威資源應該是處理學前教育相關事件時急需的資源，由于各種因素，相關部門很少有共同聯合行動的發生。特別是在取締不合法學前教育機構，促進學前教育正?；^程中，需要合理合法應用權威資源。這需要從宏觀上加強各部門之間的聯系。
由于農村地區學前教育政策環境相對復雜，法律意識與相關專業知識相對薄弱，在這些地區執行農村學前教育政策無疑會遭遇許多挑戰，特別是在發展公立園時，要妥善處理好與民辦園的關系，使這一過程成為引導民辦園不斷提升辦園水平的機會，最終引導農村地區辦園水平的整體提高。部分地區的農村學前教育政策執行受阻，表面看來是既得利益群體的阻礙，即沒有處理好既得利益群體的關系，這應該是現行政策存在的空間太大，讓政策執行者無從著手。因此，政策執行者應該以發展農村學前教育，提高農村學前教育辦園質量為宗旨，靈活實施農村地區學前教育發展政策。
在部分地區，由于學前教育管理機制的不完善，造成農村學前教育政策執行過程中缺少具體的、切實的監督檢查計劃和措施，這為個別執行人員鉆空子提供了可能；加之，現行的信息反饋機制不通暢，上級對下層的執行情況不能及時準確把握，并且對不能認真履行職責、完成任務或有其他問題的執行者處理不嚴，使監督檢查失去了權威性和嚴肅性。這些因素客觀上極易造成農村學前教育政策在管理上的失控。因此，健全政策執行的監督系統，把政策執行過程作為監督檢查的重要內容，建立相關部門間的信息溝通和監督體制，并與獎懲制度相結合［7］333－335，促進執行人員崗位責任意識。
