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目前，中國高校以行政權力為主導的決策管理模式已經嚴重阻礙了高等教育的發展，高校過度行政化、官僚化的現象引起了社會各界的廣泛關注。高校管理體制的實質就是權力(權利)在高校各階層和各利益群體之間的分配，或者說大學治理的核心問題是大學決策權力的分配。①高校內部的權力類型主要有兩種:學術權力與行政權力。在分配過程中，學術權力和行政權力配置失衡，對學術事務最有發言權的學術人員和學術組織的權力被忽視，甚至被行政權力過分干預和壓制，直接影響了大學功能的實現。高等教育的健康發展必須以法制為基礎，恢復高校學術權力的主導地位，建立高校學術權力與行政權力均衡配置的決策管理制度。 一、內部權力結構:學術權力與行政權力的正當性 我們可以將高校整體看做是一個規模宏大、職能多重、體系完備、層次復雜的組織系統，系統要想穩定需要管理，而管理實際上是一種支配和服從的力量，這種力量的基礎必然是權力結構模式。《高等教育法》第4章規定了高等學校的組織和活動，大體分為兩大類:學術和行政;這些組織和活動的管理必然隱含著兩種權力形式，即學術權力和行政權力。而這種權力的合法性最終需要依賴實質的正當性來支撐，或者說權力的正當性是權力合法性的道德來源或基礎。②高校決策管理的法制化必須首先明確高校內部權力存在的正當性。 1.大學的本質特征需要學術權力的介入 大學作為社會部門，以教學、科研和服務社會為三大職能，其實質都是圍繞高深知識的傳播、儲存、鑒別和創造而產生。學術指較為專門、有系統的學問，也可以理解為發現、整合、評價以及保存各種形式的知識。學術界“主張不僅知識本身的重要性不需進一步證實，同時學術和科學研究是大學教學和服務的職責也毋庸置疑”①?？梢哉f，學術是高等學校存在的邏輯起點，學術性是大學的本質特征，學術活動———包括教學、科研和以知識來服務社會———是高等學校的基本活動。“在大學學術活動中，不可避免地會出現與學術活動相關的事務，如傳授知識的內容、課題的選擇、經費的使用、成果的評價、人員的評聘、學生的招錄標準等等，這些構成了學術事務。隨著學術活動的日趨活躍，學術事務的內容也會更加豐富，復雜性也會增強，必然產生對學術事務管理的需求，也就需要權力的介入”②，即管理學術的權力。學術權力的前提和基礎是學術自由。大學最重要的傳統就是學術自由，對高深知識的不斷探索需要自由的思想和行為。也就是說，學術自由是對學者個體權利的尊重，當這種權利沒有被制度化之時，僅能理解為由于學術權威和學術魅力而產生的學術影響力，這種影響力是以教師個人的學術修養、成就、經驗和人品等因素為基礎的。權力與權威的區別在于權力是不管人們是否反對而強使人們服從的能力，權威意味著人們在接受命令時是出于自愿的。當學術權利以制度的形式表現，達到管理的目的之時才能稱其為學術權力。學術權力的存在與否，最終應當依賴于專家的學術背景而不是依賴于組織和任命，權力來源的基礎在科學真理和專業知識。就大學而言，學術權力主體是教學、科研人員，但主要是那些代表大學最高學術水平的教授及由他們組成的團體③。 2.行政權力是大學內部必不可少的保障力量 行政權力是大學作為社會組織平穩運行的基本保障。中世紀大學產生之初，大學是老師和學生為了保護自身利益而自發組織起來的一種學者社團，或者說是學者行會，大學內部活動和事務也相對簡單，適宜由學者們自行管理和決定，這也是最早“教授治校”的由來?，F代大學早已不單是超然世外的學者群體，而是一個大規模的、復雜的、多維度的正式而龐大的社會組織，除了純粹的學術事務之外，還存在龐雜的非學術事務，為了滿足組織外部環境和內部資源的合理優化，提高社會組織的效率和效能，使大學組織正常運行，科層制的行政管理方式成為必要，盡管大學內部的教授們因此而感覺到了束縛，也無法否認行政力量和行政權力存在的必要性。大學所處的社會環境不斷變遷以及大學自身日漸復雜的結構，使得完全由教授來治理學校的局限性凸顯出來。在社會日趨專業化的今天，不能期望擁有創造性學術能力的教授們一定能夠具備行政管理才能，不能簡單地以學術標準作為治校的準則;學術文化決定了教授們必須首先忠實于學科，然后是學術團體，最后才是學校，學科與專業視角的局限性限制了教授們決策的長遠性和全局性;崇尚個人自由和協商決定的教師文化無法跟隨急速變革的時代，影響決策和行動的效率。④行政權力正是以高效率的溝通協調功能連接分散性的學術權力，以制約和彌補學術權力的缺陷。 二、決策管理模式:學術權力與行政權力的沖突與選擇 在主要由學術權力和行政權力構成的權力結構基礎上建立的高校決策管理模式，必然面對內部學術權力與行政權力的沖突與選擇，協調和制衡兩者的關系，必須考慮到學術權力和行政權力在決策管理中各自處于什么樣的地位，以何者為基礎、為主導的問題。 1.學術權力與行政權力的沖突與決策管理模式的選擇 學術權力與行政權力是兩種性質完全不同且相互沖突的權力類型。應當說，學術權力與行政權力共存于大學這個社會組織之中，共同為組織目標服務，但是目標的一致性并不能避免兩者性質的沖突。“學術權力源自知識，扎根于學科專業，具有自主性和發散性，其運行方式是自下而上的民主分權形式;行政權力產生于制度和正式的組織，依附于特定的職位，實行下級服從上級的組織原則，具有縱向支配性，權力運行方式是自上而下的行政集權形式。學術權力秉承學術自由的傳統，強調在處理學術事務時要依據學術標準，排斥外在強加的非學術標準，以保證成員平等和學術自由化為基本價值取向;行政權力強調按照事先制定的法則或制度行事，高效快捷地處理學校事務，追求以最小的投入獲取最大的效益，以效率和約束為基本價值取向。”①學術權力和行政權力在來源基礎、運行方式和價值取向上的區別，使得“高等學校內部學術權力和行政權力的沖突作為高等學校內部權力運動的一個方面有其客觀性，是每一種權力按其本性運動的必然結果”②。“學術權力與行政權力之沖突和矛盾無法避免，但又都有存在的必要，必然要求實現兩者平衡協調，既能充分發揮它們之間的互利性又能消除它們之間的抵觸性。”③學者們基本將各國大學內部不同的權力結構亦即管理模式劃分為三種:即以學術權力為主導的權力結構模式，以行政權力為主導的權力結構模式，及學術權力和行政權力分權管理的二元權力結構模式，但在具體國別的歸類上卻難以統一甚至截然相反，如有學者認為法國是行政權力為主導模式的代表，美國是二元權力結構模式的代表，④有學者卻認為法國是學術權力為主導模式的代表，而美國則是行政權力為主導模式的代表。⑤這種歸類劃分困難的原因在于各國大學都在不斷調整權力的配置結構，都在由單一強權模式向學術權力與行政權力相互協調、均衡配置的方向發展。即使是被劃分為行政權力主導模式的國家，在大學管理中行政權力也并未過多干預甚至代替學術權力對學術事務的決策，如法國是國家教育部擁有廣泛的權力，大學管理結構、課程、學位要求、任命教師的程序等都控制在中央一級政府官員手中，但教授們仍然對高級決策有著相當大的影響，同時在學校內部學術事務的決定權牢牢控制在講座和學部兩級教授手中，學校一級卻基本是個空架子;⑥美國大學在學校層次上的管理權主要由行政部門來實施，但學術任務管理制度的核心部分卻是在院系和流派之類的學術單位層面上，而這些領域則是由教師來進行有效管理，⑦其實質上還是學術權力和行政權力在各自領域內起決定作用。根據大學內部管理模式的類型劃分，中國不能被歸為這三種模式中任何一種，中國當前大學管理的現實情況是行政權力泛化，用行政的思維和方式來管理大學，行政部門和行政人員不僅決定著行政事務，而且經費分配、職稱評定、課題審批、專業設置、教學方案、招生計劃、專業人員聘用等學術事務都由以校長為中心的行政系統控制。從整體而言，行政權力和學術權力混同，甚至用行政權力替代或削弱學術權力;從個體而言，體現不出教授在治學方面的權力，用校長的行政權力代替教授的學術權力。⑧這樣做的后果就是大學的決策和行為嚴重偏離了以學術為中心的價值取向，完全以順應行政權力的程度為標準;行政化的風氣和思維違背了高等教育發展的規律及大學的本質和使命，僵化了學術事務的有效管理，束縛了學術活動的思維創造和批判精神，扼殺了大學作為一種特定學術組織的勃勃生機;行政權力在大學的絕對強勢地位破壞了權力間的相互制約和監督，滋生了官僚主義和腐敗的溫床。#p#分頁標題#e# 2.大學的性質和中國的現實決定了確立學術權力主導地位的必要性 學術權力主導地位是高等學?；窘M織特征決定的。大學與其他社會組織的區別就在于它的學術性，專業、自由、松散、無政府狀態是學術活動的主要特性，這從根本上決定了大學的管理不能照搬行政或者企業管理的一般模式，應當建立與其學術性相適應的、以學術權力為主導的管理模式。既然圍繞知識追求、創造和傳播是大學存在的終極目的，那么無論大學以何種形式存在，進行何種活動都不能違背這個本質屬性，都必須圍繞學術活動來進行，學術權力自然應當成為高校管理的主導力量。學術權力主導地位是社會發展對大學的迫切要求。在知識經濟時代，智力資本和人力資源正在取代金融資本與物質資本成為經濟增長的引擎、國家繁榮和社會發展的關鍵。人們對大學發現、加工、傳播和應用知識的職能的期望也越來越高，也使得大學從社會的邊緣進入社會的中心，對高級人才的教育和培養、對知識本身的探尋和研究、通過提供專業知識和技術來滿足社會需求等等無不對社會的發展起著舉足輕重的作用。這種職能特征直接導致了高校管理重心向學術管理的偏移以及學術權力地位的加強。學術權力主導地位是當前中國大學管理現狀的需要。以學術為核心的大學組織系統需要營造一種寬松、松散、自由的環境和氛圍以有利于學術活動的進行，有效的管理應當取決于這種管理模式是否能夠理解、接受并適應學術權力的運用，而不是逆向而行去壓制它?，F代大學最初起源于西方，19世紀末20世紀初引入中國，可以說，無論是最早西方大學所追求的獨立、超然的學術自由思想還是現代大學的制度和文化建設在中國都缺乏本土思想和文化上的理解和支持，其與中國傳統“學而優則仕”的歷史文化與心理習慣相悖。其次，新中國成立后所實行的無限政府模式使行政權力無限放大，一切社會組織和個人的活動、行為幾乎都直接或間接地被置于行政組織的管轄之下，大學自然也成為政府行政權力在高等教育體系內的延伸，自然產生了高校內部管理中行政權力的強勢地位。這種學術權力地位不高、行政權力泛化的現象已經嚴重抑制了大學學術活動的生命力和創造力，因此，有必要把學術權力主導作為我國大學未來的價值取向，提高學術權力的合法地位。 三、決策管理的法制化:學術權力與行政權力的均衡配置 改革高校內部決策管理機制，實現決策管理法制化需要尊重學術規律、尊重學者權利，優化大學內部治理結構，提升學術權力在高校的地位，秉承“學術權力主導，行政權力服務”的法治理念，實現學術權力與行政權力的均衡配置。 1.確立學術人員和學術組織在高校決策管理中的主體地位 高校內以教授團體為主體的全體學術人員應當是學術權力的享有者，確立學術權力的主導地位首先必須以一定的制度設計和組織形式對高校學術人員和學術組織在決策管理中的決定性作用和主體地位加以確認和合法化。具體方式可以在大學章程中規定建立專門的學術機構并賦予一定的學術權力以及在學校各級決策機構中保證不擔任任何行政職務的學術人員的比例，如很多學者提出通過校級校務委員會(教授委員會)、學術委員會、各種專門委員會等學術組織制度來提高學術權力的地位。建立校務委員會作為學校的高層決策機構，對學校改革和發展中的重要事項享有決策權，保證不擔任任何行政職務的教授代表在此機構中的比例，以確立行政權力系統之外的學術人員享有一定參與學校重大事務決策的權力;①設置學術委員會制度作為學校教學、科研等學術事務的最高管理和決策機構，全權負責學校內部的學術事務;學術委員會下設各學科委員會和專業委員會，以彌補學術委員會在具有很強專業性領域中決策能力不足的問題。上述委員會均應由教授、專家、學者組成。已經有大學在管理實踐中開始踐行這些建議，如根據新制定的《吉林大學學術委員會章程》，學術委員會中不再有學校領導和職能部門負責人，各學部推薦的校學術委員會委員中，院長人數不得多于非院長人數。這個完全由學者組成的組織，將成為吉林大學學術評議、審議、論證和決策的最高權力機構。所有校領導和校職能部門工作人員一律不參加任何一個學術委員會，在人員結構上實現了行政管理與學術決策的相對分離，也使得學術委員會能夠獨立自主行使職權。在校學術委員會成立之前，吉林大學各院、系就已經嘗試在自己的學術委員會里實行學術權力與行政權力分離改革，學院招聘人員必須由學術委員會通過，院長已經沒有決定權。①華中師范大學2010年新一屆學術委員會成立，除了1名分管學術工作的副校長，書記、校長等校領導全部退出，而此前學術委員會由校長擔任主任，近1/4的成員是校領導。新一屆學術委員會的主要工作是開展學術評價、學術咨詢和學術鑒定，在隨后的申報二級教授的審議會上，6位申報教授中只通過了2位;經眾專家審議，認為另外4位教授因條件不夠未能獲得通過。②確立學術人員和學術組織在高校決策管理中的主體地位，就是要以制度來保障教授學者這個整體在學校學術事務和重大行政事務決策中的話語權，由真正懂得學術的專家來管理學校。 2．合理劃分學術權力與行政權力的決策范圍 合理劃分學術權力與行政權力各自發揮作用的領域和范圍是保障權力主體有效行使權力的前提。高校內部分權管理在橫向上分為教授為首的學術權力系統和以校長為首的行政權力系統。學術權力由以教授為代表的學術系統掌握，包括校、院級學術委員會、各專門委員會等學術機構，有權力針對學科專業、課程設置、教材選擇、教學科研評定、各學科教師任用與選聘、科研經費分配等學術資源進行配置和使用;行政權力由以校長為代表的行政系統掌握，由校長、副校長、各有關職能處(室)和院系行政機構等組成，行政系統有權力執行校務委員會和學術委員會的決議，處理學校與外界各方面的交往聯系，按照學校的發展規劃對人、財、物進行投入、分配和調控，對日常教學、科研、后勤等方面的工作狀況和進程進行檢查、反饋和協調，維護整個學校系統的正常運轉。這樣就在全校形成學術系統和行政系統并存的組織結構，統一歸屬于校務委員會領導之下，并由校長居中作為協調媒介。目前中國很多高校已經建立學術委員會或類似的學術機構，但大多形同虛設或僅作為咨詢機構，當務之急是落實這些學術機構實質性的評議、審議、論證和決策權力。吉林大學、深圳大學都在積極探索賦予各種委員會以實權，如確立“一切通過委員會”的原則，如何建立本科教學質量的評價標準和方法由教學委員會來論證確定;所有學術評價都要通過學術委員會;學術評價的標準和方法要由學術委員會來確定等，③學科建設、學院建設、科研機構建設、新專業開辦等都必須由學術委員會同意，使學術委員會更趨于實際，而不是在學校要評項目時才讓他們參與④。高校內部分權管理在縱向上分為多元權力參與的校級決策系統和學術權力為主的院級決策系統。中國高校在縱向上基本分為校———院———系三級組織層次，依據權力的性質，行政權力呈現自上而下的控制關系，決策權力集中在上層并逐級向下貫徹，而學術權力則呈現自下而上的民主關系，決策權力應集中于基層并逐級向上遞減。在校級決策管理中，行政事務的日常管理當然需要以行政權力為核心，但涉及重大行政事務的決策必須體現多元權力參與的機制，包括學術權力、行政權力甚至學生權利。學術活動的性質和學科專業的特性決定了整齊劃一的學術決策必然產生適應性不足的問題，只有學術權力重心下移，給予基層學術組織相對自由的環境和獨立決策學術事務的權力，才能激發學術人員的積極性和創造力，真正實現學術自由的精神。歐洲大學的講座、美國大學的院系都在學術事務上享有較大的自主權力。#p#分頁標題#e# 3．建立以民主機制為基礎的權力運行方式 大學賴以存在的基礎和核心力量是廣大教師和學生，維護他們的學術自由和切身利益是學術權力和行政權力共同的目標。以民主機制為基礎的權力運行方式，通過公開、平等和自由的制度和程序，保障高校主體特別是學術人員和學術組織利益的充分表達，以促進高校決策的正當性和科學性。 首先，保障決策參與主體的廣泛性。高校的任何決策無論是學術事務還是行政事務都會涉及高校內師生員工的整體或部分利益，多元主體必然產生多元利益，而任何政策制定者在決策過程中都會面臨認知的困難，官僚體制內的專家們無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確信息。因此，如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。 其次，保障決策過程的公開性。信息公開是一個良好運行的民主進程的前提，其可以減少信息不對稱的情況，克服有限理性，使決策的依據更加科學;沒有信息，高校師生員工們不可能知曉學校各項公共事務的具體情況，也無法得知待解決和商議的決策事項是什么，就更加無法實際參與討論?？梢哉f，信息公開是實現公正、可信高校決策的前提，同時也是高校各類主體監督和制約學術權力和行政權力的有效途徑。 再次，保障決策行為的程序性。高校決策的實質是一個利益博弈的過程，是對受決策影響的利益主體之間相互沖突的主張進行協調的過程，各方利益的澄清只能訴諸程序性的民主協商機制，建立高校決策的公開聽證、討論和辯論程序，形成一種利益辯論、競爭和選擇的互動平臺，才能確保學術權力和行政權力行使的正當性，而且，有必要建立針對師生員工的回應或說明理由制度，對不予采納的公眾意見進行回復，說明理由，并且允許針對結果不服進行相應的申訴。 最后，民主管理機制應當貫穿高校學術權力和行政權力運行的整個過程，在當前特別應當注意發揮教職工代表大會的作用以及注重吸納學生參與決策。普通教師和學生的參與決策權，都已經被世界各國大學廣泛重視乃至被接受。西方大學在校級決策機構中都很注重學生代表的參與，如英國大學校務委員會和理事會、德國大學的評議會等。德國的學生組織還要求在更大程度上參與大學的決策，1967年以來，大多數學生組織都提出要求，主張所有決策機構中學生代表應占1/3席位。①中國大學的決策者要充分意識到學生是學校的主體之一而不是被管理的對象，學校決策活動必須有廣大學生的參與，其內容必須得到他們的認可，有義務尊重和保護大學生的個人權利，調動大學生依法治校的參與積極性。教職工代表大會制度是中國高校內具有民主管理和監督性質的組織，但實踐中卻沒有真正發揮作用，應積極推動教代會切實承擔起學校民主管理、監督、審議、信息反饋的功能，使之成為學校決策管理中的實質性力量。深圳大學在2010年改組了教職工代表大會，其中95%以上的成員為普通教工，許多教授、副教授、講師都參與其中，除工會主席、離退休處處長或學院書記之外，擔任行政職務的人員不能進入教代會，學校所有行政人員都必須接受教代會監督和審核。② 總之，高校內部應當是一個學術發展和行政管理有機結合、互相促進的統一整體，探索一個合理的大學權力配置模式，保障學術權力的主導地位，實現決策管理法制化是打破當前中國高校行政權力壟斷的管理體制，削減高校管理過程中因權力互相碰撞和抵消造成效率損失的有效途徑。
