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011年1月17日，我國臺灣地區“司法院大法官會議”作出第684號解釋，認定如大學處分或其他公權力措施侵害學生受教育權或者其他基本權利，學生就有權提出行政爭訴①。在此之前，按照1995年“司法院大法官會議”頒布的第382號解釋，只有受到“退學或類此之處分”的學生才能提起行政爭訴，也就是說，如果一名學生僅僅被記過處分但未改變學生身份，則不能提起行政爭訴。第684號解釋變更了第382號解釋，使得學生的行政爭訴權不再因為其學生身份而受到特殊的限制。
第684號解釋大幅擴展了大學生的救濟權利，在臺灣法學界和教育學界引起強烈反響。臺灣地區“中央研究院”李建良研究員稱，第684號解釋“廣開大學生的爭訴之門，在‘特別權力關系’理論藩蘺的拆除工程上，又往前推一步，勇氣可嘉，值得喝采”[1]52。在政治大學的莊國榮教授看來，第684號解釋也是“大學學生爭訴權的重要突破”[2]。事實上，第684號解釋在臺灣造成的影響遠遠超出了學術界。在其出臺10天后，這一解釋就出現在臺灣地區大學入學考試中心所主持的年度學科能力測驗的試題中。作為語文考試的最后一道大作文題，該題目援引第684號解釋以及臺灣大學校長李嗣涔在該項解釋頒布后所表達的憂慮，要求考生以“學校和學生的關系”為題寫一篇文章[3]。毫無疑問，第684號解釋不僅將改寫臺灣有關學生爭訴權的法律制度，也將對臺灣的大學治理以及學校與學生關系帶來深刻的影響。
那么，第684號解釋對臺灣地區的大學法治提出了哪些新的要求？它對教育法學理論、司法實務和高校管理又將有怎樣的影響？本文通過對第684號解釋文、理由書、7份協同意見書和1份部分不同意見書的細致解析，并參考臺灣學者的最新學術討論以及臺灣媒體的相關報道，對這一解釋及其影響進行深入的分析。
一、第684號解釋分析
促成臺灣地區“司法院大法官會議”出臺第684號解釋的共有三起高校與學生糾紛。在案件一中，某公立大學的碩士生試圖跨院選修一門名為“公司治理與企業發展”的課程，但因該課僅面向開課學院的EMBA學生而被拒絕。在案件二中，某公立大學碩士生在臺灣“大選”期間申請在學校張貼助選海報，鑒于臺灣地區“教育部”禁止選舉期間學校借助教職員工或學生在學校張貼海報或者從事其他助選活動，該校依照其關于學生社團管理的校規，拒絕了這位同學的張貼申請。在案件三中，某私立技術學院附設專科進修學校觀光事業專業的一名學生因為他的一門必修課考試與當年的導游筆試時間沖突，向該必修課老師申請提前考試并被獲準，但該課成績最后仍被該任課老師評定為不及格，使得這位學生的總學分數未達標，進而影響其畢業時間。三案中的學生都曾提起校內申訴，也曾向臺灣“教育部”提起過訴愿或者陳情申請，在先后向“臺北高等行政法院”和“最高行政法院”提起行政訴訟被駁回后，最終將官司打到了“司法院大法官會議”。[4-6]
縱觀三案的層層糾紛解決過程，涉案學生都面臨著同樣的法律難題———“司法院大法官會議”于1995年通過的第382號解釋。第382號解釋文稱“，各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分并損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生于用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”[7]對于這三起案件，僅在最后一個案件中，訴爭的課程成績評定事件造成了推遲學生畢業時間的后果，從而對學生身份有所影響。即使是這樣，“最高行政法院”仍然裁定，“此僅涉及教師就學生考試成績之評定，非屬退學或類此之處分，而不影響其受教育權利之事項，其提起行政訴訟，系屬起訴不備要件。”[5]。事實上，這位學生在此前提起的校內申訴、“教育部”陳情以及“臺北高等行政法院”的行政訴訟中，都因為同樣的原因而被拒絕受理[6]。與此類似，其他兩案中的學生也都因為其所遇到的學校管理行為并非“退學或類此之處分”，并不“改變學生身份”，而被擋在了行政訴愿和行政訴訟的大門之外。
新頒布的第684號解釋解決了這三位學生面臨的案件受理難題。按照該項解釋“，大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本于憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此范圍內，本院釋字第三八二號解釋應予變更。”[8]與第382號解釋相比，第684號解釋凸顯如下特征：
第一，就其針對的行政行為而言，明確突破了“退學或類此之處分”的限制；同時，除了學校對學生所為的“行政處分”以外，該解釋也覆蓋了“大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序”而對學生所為的“其他公權力措施”。這意味著，只要受教育權或其他基本權利受到學校侵害，即使學生受到“警告”、“記過”之類并不改變學生身份的處分，或者如案件二中那樣僅受到被拒絕張貼海報的“公權力措施”，學生仍然可以提起行政訴愿或者行政訴訟。
第二，就其適用條件而言，第684號解釋對侵害“受教育權”不再要求有“重大影響”；同時，除受教育權外，也允許其他“基本權利”受侵害的學生提起行政爭訴。在案件一和案件三中，學生受到侵害的是“受教育權”，但是侵害程度并沒有達到第382號解釋所要求的“足以改變其學生身分并損及其受教育之機會”。在案件二中，學生受到侵害的是言論自由權，屬于受教育權之外的基本權利。大法官許宗力在其協同意見書中論述到，“學生在校園情境中值得保護的憲法權利并非只有受教權一種。學校維護校園秩序、生活規范以及評量學習成果、授予學位等措施，可能涉及學生的言論自由（如不準張貼特定內容之海報）、集會自由（如拒絕出借場地舉辦演講活動）、結社自由（如不準設立某學生社團）、人格權（如予以記過、申誡處分）、財產權（如逾期歸還圖書之滯納金、課征研究室冷氣費）等，這些雖然都與學生受教育的機會無關，但本即有其各自獨立的權利內涵，應該予以承認。”[9]#p#分頁標題#e#
第三，就其法律基礎而言，第684號解釋文直接援引“有權利即有救濟”的憲法原則，強調對于權利受侵害的學生提起的行政訴愿或行政訴訟“無特別限制之必要”。也就是說，當受教育權利或者其他基本權利受到侵害時，學生并不因為其學生身份而使得其救濟權受到剝奪或限制。訴訟雖然不見得是解決糾紛的最佳途徑，但卻應當成為法治國家中最后一個可能的糾紛解決渠道。如大法官許宗力在其協同意見書中所述，“所謂‘最后’救濟，卻往往意謂‘最起碼’，亦即身為一個憲政國家的學生，最起碼所應享有、國家不能任意剝奪的訴訟權能———而這正是鏟除特別權力關系的重點所在。”[9]
第四，第684號解釋為大學生廣開爭訴之門，但是并不意味著將大學事務置于爭訴機關的全面決斷之下，仍然體現著對大學專業判斷的尊重。第684號解釋理由書指出，“受理行政爭訟之機關審理大學學生提起行政爭訟事件，亦應本于維護大學自治之原則，對大學之專業判斷予以適度之尊重。”[10]大法官李震山在其協同意見書中評論道，第684號解釋之后，“退學或類此處分”不再是大學生尋求行政爭訴的“通行要件”，“改以‘大學自治’作為流量的管制閥”[11]。
本文認為，理解第684號解釋的關鍵在于區分可審查性與審查密度這兩個不同性質的法律問題。第684號解釋首先解決了訴權的問題，掃除了之前“退學或類此之處分”這一大學生在提起行政訴愿或行政訴訟之路上的特殊障礙，賦予了大學生普遍的行政爭訴權。當學校的處分或者其他公權力措施侵害學生的受教育權或其他基本權利時，學生可以像其他公民一樣拿起法律的武器，向相關行政機關或法院尋求救濟。②從審查機關的角度來講，第684號解釋擴大了相關行政機關或司法機關的案件受理范圍。
與此同時，第684號解釋限制了案件受理后行政機關和司法機關的審查密度?；诖髮W自治的原則，受理機關在案件審理過程中對于大學的“專業判斷”要予以“適度之尊重”，降低其審查的密度。對于如何尊重，按照“司法院大法官會議”于1998年作出的第462號解釋，“受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。”[12]也就是說，受理機關進行的主要是程序性審查和合法性審查[9]。對大學的實體性專業判斷，除非確實存在權力濫用或者違反比例原則，行政機關和司法機關一般要予以尊重。
二、第684號解釋的影響
（一）對教育法學理論的影響
第684號解釋標志著特別權力關系理論在臺灣高校與學生關系領域的進一步消亡。特別權力關系為德國學者奧圖•邁耶（OttoMayer）所創，“系指基于法律上的特別原因，為達成公法上特定目的，于必要的范圍內，一方取得概括之支配他方的權能，他方對之負有服務的義務，而以此為內容的關系”[13]77。適用于教育領域，它意味著學生一旦入學，就與代表國家的學校形成內部行政關系。學校取得概括支配學生的權能，學生必須服從學校的規定，不能尋求外部的司法救濟。③特別權力關系理論在特定組織體內部形成法治真空，隨著公民權呼聲越來越高，該理論不斷受到質疑和批評，而不得不修正。在德國，對特別權力關系說的修正主要通過法律保留原則，即對那些涉及人民權力的重要事項，必須以立法機關制定的法律來規定或者以其為基礎；在臺灣，對特別權力關系說的修正則主要通過賦予相關權利主體爭訴權來實現[14]。第684號解釋給予了大學生一般性的爭訴權，意味著特別權力關系理論在大學校園中的崩潰[15-17]。第684號解釋也使得基礎關系與經營關系的二分理論失去意義?；A關系與經營關系的二分理論由德國學者烏勒(CarlHermmanUle)所創，事實上是對特別權力關系理論的部分修正。與特別權力關系說完全否定學生的爭訴權不同，該理論將獲得、改變和取消學生身份的事項獨立出來，作為學校與學生之間的基礎關系，承認其訴權；而對于未直接改變學生身份的管理措施，例如警告記過處分或者如同第684號解釋所涉及的三案情形，作為學校的內部經營關系，則不能提起行政爭訴。第382號解釋將學生的爭訴權限于“退學或類此之處分，足以改變學生身份并損及其受教育之機會”[7]，體現的便是這一思想。第684號解釋突破了“退學或類此之處分”的限制，只要大學對學生所為行政處分或其他公權力措施“侵害學生受教育權或其他基本權利”，學生就可以提起行政爭訴。按照這一新的解釋，受教育權利不再“吸收”其他基本權利[9]，同時對受教育權的影響也不再以“重大”為限，基礎關系與經營關系的區分也就失去了根基。
（二）對司法實務的影響
可以預見，第684號解釋之后，學生訴高校的案件將大量增長。事實上，不少大法官在其意見書中對此表達過憂慮。蔡清游大法官在其協同意見書中寫道，“本號解釋并無如釋字第三八二號解釋之以對人民憲法上受教育之權利‘有重大影響’作為得提起行政爭訟之要件，故今后大學學生憲法上基本權利遭受學校公權力措施之侵害，不論侵害之大小，以及該項侵害對學生有無重大影響，例如不準選課或修課、成績不及格、學分抵免、懲處（記過或申誡）、不準借書、不準張貼海報或學校其他管理措施，只要符合訴愿法及行政訴訟法規定之要件，均得提起行政爭訴。”[5]陳新民大法官在其部分不同意見書中也警告道，“本號解釋公布后，行政訴訟的案源必定大增，全國各行政法院法官恐更將疲于奔命也。”[18]然而，對于訴訟激增，似乎也無需過于憂慮。首先，第684號解釋只是去除了對大學生爭訴權利的特殊限制，大學生因受教育權或者其他基本權利受侵害而提起行政爭訴，仍需滿足訴訟的一般要件。其次，除了通過訴訟要件過濾以外，對于權利限制輕微的案件，可以適用簡易程序，節約司法資源[2,19]。再次，即使短期內訴訟激增，當法院對不同類型的案件形成判決模式以后，對于那些法院通常尊重大學專業判斷的事項，學生提起的爭訴也將減少[9]。
（三）對高校管理的影響
第684號解釋頒布之后，臺灣多所大學被動或者主動地檢討其校規，修訂不合時宜的規定。2011年3月19日，臺灣大學學生會在校務會議上要求校方取消或者修改該校有關申誡、校內張貼海報、社團出版物審查、演講時間以及圖書館過期還書滯納金等規定。對此，臺大校務會決定成立跨處室特別委員會，全面檢討校內所有相關法規[20]。而淡江大學在2011年年初已經取消了圖書館借書未還扣押畢業證的規定，并且在校規修訂過程中力求做到準確，避免可能招致爭議的模糊字眼[21]。更加令人關注的是，臺灣師范大學校務會議于2011年11月23日決定，取消二一退學制度，暨該校學生累計兩個學期所修學分總數中如有二分之一不及格就要受到學業清退的規定[22]。過去十年中，二一退學制度在臺灣飽受爭議[23]。臺師大的這一決定使其成為目前臺灣唯一廢除二一退學制度的大學。究其校規變化的原因，臺師大表示，除了不忍簡單放棄學業成績落后的學生以外，該校也受到第684號解釋的影響。二一退學制度可能影響學生的受教育權，取消二一退學制度可以避免日后退學學生依據第684號解釋提起行政訴訟[22]。二一退學制度在臺灣屬于大學自治事項，按照第684號解釋，受理爭議的機關對其進行審查時需要降低審查密度。是否還將有其他院校效仿臺師大的做法值得繼續關注。臺灣“教育部”也在密切關注第684號解釋對學校管理的影響。2011年3月，臺灣“教育部”邀請臺灣地區各大專院校召開了專門的研討會，要求大學全面審查所有與學生相關的校規并保障學生的申訴權[21]。需要注意的是，自上世紀90年代中葉以來，臺灣的大學已經取得了相當高程度的自治權，該自治權不僅可以對抗行政權，而且可以挑戰立法權[24-27]。在此背景下，高校學生事務管理的諸多事項都屬于大學自治的范疇。第684號解釋又直指大學對學生所為的行政處分或其他公權力措施，其主要影響對象無疑將是高校。#p#分頁標題#e#
三、對大陸教育法治發展的啟示
1999年的“田永訴北京科技大學案”和“劉燕文訴北京大學案”以來，學生訴高校的糾紛在中國大陸不斷發生，并成為教育學和法學研究關注的重點問題[28-30]。然而，嚴格說來，田永案和劉燕文案僅僅解決了兩證（畢業證、學位證）糾紛中高校的行政訴訟主體資格問題[28]，對于無涉兩證糾紛的退學決定、高校給予的其他處分或高校對學生進行的其他管理行為是否也要受到司法審查，理論界和司法實踐都沒有統一的答案。臺灣“司法院大法官會議”作出的第684號解釋，必將會對這一問題的討論產生重要影響，值得大陸學界、立法和司法界密切關注并認真評價，進而思考和設計大陸高校學生的司法救濟制度。
大陸高校對學生進行的諸多管理行為直接關系到學生依據憲法和法律應當享有的受教育權和其他基本權利。例如，高校對男女生設置不同的錄取分數線，在沒有合理理由的情形下拒絕錄取乙肝病毒攜帶者或者體重偏重的學生都有違于《中華人民共和國憲法》第四十六條所保護的受教育權以及第三十三條所保護的公民的平等權。2005年以前，高校普遍將“擅自結婚”的大學生作退學處理，也侵害了學生作為公民的婚姻自由權。受教育權、平等權、婚姻自由權等都是我國憲法第二章所規定的公民的基本權利。在一個法治國家中，受教育權和其它基本權利不能僅僅停留于憲法和法律上空洞的言辭，而應成為大學生能夠真正主張、真正行使、真正享有的真實權利。按照我國現有的法律制度，高校學生經常難以對高校的管理行為提起司法審查。法院作為公民權利的最后救濟機關，何以將高校學生的訴訟請求拒之門外？《行政訴訟法》（1989）規定，行政訴訟的受案范圍需要同時滿足三個條件。其一是概括性條件，即針對的是具體行政行為；其二是列舉性條件，即屬于該法第十一條所列舉的八種情形之一或者其他法律、法規規定的可以提起行政訴訟的情形；其三是排除性條件，即不屬于該法第十二條所包括的四種情形。高校學生對學校提起行政訴訟，除了我國高校并非行政機關這一可能存在的訴訟主體問題以外，在行政訴訟的受案范圍上還面臨兩個難題。第一，在列舉性條件上遇到障礙?！缎姓V訟法》第十一條主要關注人身權、財產權，其列舉的范圍有限，并沒有直接包括憲法所保護的政治權利、受教育權等基本權利，形成法治真空[31]；《教育法》第四十二條雖然也規定了受教育者有“依法提起訴訟”的權利，但是其適用條件為“學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益”，除非對該條款中的“等”字大做文章或將人身權、財產權解釋為受教育權的引申之意，恐怕仍無受教育權和諸多基本權利的適用空間。第二，有可能被認為踩到排除性條件的“雷區”?！缎姓V訟法》第十二條規定人民法院不受理有關“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”的糾紛，這項對內部行政行為的排除體現特別權力關系理論的影響。有些法院也將高校對學生的處分決定認定為內部行政行為，認為其不具有可訴性。因此，雖然大陸已有田永案為大學生打開了行政訴訟之門，但鑒于《行政訴訟法》在列舉性條件和排除性條件上的限制以及《教育法》相關條款的模糊性，大學生通過行政訴訟獲得救濟的權利還是被大大削減。為了使憲法和法律所保護的受教育權及其他基本權利落到實處，有必要擴大對高校管理行為進行司法審查的范圍。
應將哪些高校學生管理行為納入司法審查的范圍？對此，大陸許多學者借鑒德國和臺灣地區的理論，主張區分基礎關系和經營關系，即如果某決定或者處分改變學生身份，則應允許學生尋求司法救濟[30,32,33]。這基本上沿襲了第382號解釋后臺灣司法實踐中的做法。這類學者中的很多人還同時主張，如果學校的決定或處分影響了學生的基本權利，也應賦予學生司法救濟權。這些對高校學生基本權利的關懷已經突破了臺灣第382號解釋的范疇，而帶有第684號解釋的色彩。然而，這些文獻或將“基本權利”與“基礎關系”兩個概念混淆在一起，或將基本權利囿于“人身權”和“財產權”范疇，并未實質改變我國現有法律對高校學生受教育權和其他基本權利保護不足的狀態。本文建議借鑒臺灣第684號解釋全面保護學生基本權利的精神，重新檢討基礎關系與經營關系的二分理論，進一步突破特別權力關系理論的藩籬，不以改變學生身份作為對學生訴權的限制，考慮將影響學生受教育權和其他基本權利作為對高校學生管理行為提起司法審查的條件。對高校學生管理行為進行司法審查是否意味著對大學自治的否定？本文對第684號解釋的分析表明，司法審查的范圍（或學校管理行為的可審查性）與司法審查的密度是兩個問題。承認高校學生對侵害其受教育權或其他基本權利的管理行為有提起行政訴訟的權利，并不意味著對大學自治的否定。司法機關可以對該學生管理行為的程序以及是否存在權力濫用情形進行審查，而對大學專業判斷事項予以尊重[34]。采用何種進路來完善大陸的教育行政訴訟制度從而更好地保護高校學生的權利？最高人民法院自2004年起醞釀出臺一則有關高等教育行政訴訟的司法解釋，試圖解決入學、取消學籍和頒發兩證三類糾紛的案件受理問題[35]。
本文認為，入學、取消學籍和頒發兩證都是改變學生身份的糾紛，如果將起訴范圍限于這三類糾紛的話，其保護范圍仍然有限。值得關注的是，我國《行政訴訟法》的修改程序已經啟動[36][37]，教育行政訴訟制度的設計應借此機會通盤考慮?！缎姓V訟法》第十一條對行政訴訟受案范圍的列舉式規定非常容易產生掛一漏萬的問題，使得部分憲法和法律保護的基本權利在行政訴訟法上落空。
如僅采用概括性條件加否定性條件則可以避免這一問題，使受案范圍更加明確，杜絕權利保護的真空[31]。仍有必要出臺專門的有關教育行政訴訟或者高等教育行政訴訟的司法解釋，該司法解釋應主要關注高等教育行政訴訟的特殊性問題，例如不涉及兩證糾紛時高校的行政訴訟主體資格問題、大學自治事項、大學專業判斷的范疇以及相應的審查密度問題、如何界定受教育權受侵害以及如何處理受教育權與其他基本權利的競合等問題。
