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20世紀90年代以來，互聯網迅猛發展，網民規模持續擴大，互聯網普及率平穩上升，網絡應用空間不斷拓展。與此同時，網絡監管的難度也不斷加大。互聯網的快速持續發展和網絡安全形勢的日趨嚴峻復雜，對加強互聯網管理、維護社會穩定工作提出了更多、更新、更高的要求。本文以虛擬社會為研究對象，深入分析加強和創新我國虛擬社會管理的重要性與必要性，并在借鑒國外經驗的基礎上提出創新對策。 一、加強和創新虛擬社會管理的意義 虛擬社會是現實社會的延伸，是現實社會的人們以現代計算機網絡為基礎和框架,通過虛擬方式在其中展開活動而形成的與現實社會并存的新型社會關系。虛擬社會改變了人類的生存方式、活動方式和人類思維的社會基礎，形成了人類的虛擬生活方式和虛擬思維方式。那些針對現實社會的管理理念和管理方式不適應或不能完全適應虛擬社會的管理需要。加強和創新虛擬社會管理，成為當代社會亟需研究的一項重大課題。 （一）加強和創新虛擬社會管理，是創新社會管理的內在要求和應有之義 虛擬社會以現實社會為存在的基礎和依托，它是現實社會向虛擬空間的延伸和拓展。虛擬社會與現實社會共同構成了人類生存發展的空間和社會的有機整體，兩者是雙向互動、辯證統一的關系。社會和諧，離不開“虛擬社會”的和諧；社會管理創新，離不開“虛擬社會”的管理創新。加強和創新虛擬社會管理，構建能夠有效引導網站和網民自律、解決管理前端缺失、防控網上違法犯罪的虛擬社會管控聯動機制，對于豐富和發展社會管理創新理論，指導虛擬社會管理實踐，具有十分重要的意義。 （二）加強和創新虛擬社會管理，是實現我國互聯網產業健康發展的需要 統計顯示，截至2011年12月底，中國網民規模已突破5億，手機網民規模增長至3.56億，包括新型即時通信、微博等在內的新興互聯網應用迅速擴散，電子商務類應用穩步發展，網絡購物、網上支付、網上銀行和在線旅行預訂等應用的用戶規模全面增長。其中：網絡購物用戶規模達到1.94億人，較上年增長3344萬人；團購用戶數達到6465萬，較上年增長4590萬人；網上支付用戶數達到1.67億，較上年增長2957萬；博客和個人空間用戶數為3.19億，較上年增長2414萬；即時通信用戶規模達4.15億，較上年增長6252萬人；微博用戶數達到2.5億，較上年增長1.9億人；網絡游戲用戶規模達到3.24億，較上年增長2018萬人；網絡視頻用戶數量增至3.25億，較上年增長4133萬人。[1]但同時，網絡安全形勢亦日趨嚴峻復雜。據統計，2011年上半年，我國遭遇過病毒或木馬攻擊的網民為2.17億人，占網民的44.7％；有過賬號或密碼被盜經歷的網民達1.21億人；有8%的網民遇到過網上消費欺詐；CSDN等十余網站用戶信息數據庫被泄露。[2]無疑，加強互聯網法制建設，對于促進互聯網產業健康發展具有十分重要的意義。 （三）加強和創新虛擬社會管理，是正確引導網上輿論的客觀要求 虛擬社會具有匿名、開放、高度自治等內在特點，其管控難度遠甚于現實社會。在虛擬社會的人際交往中，人們往往不以真實身份示人，彼此之間地位平等，無明顯的隸屬關系。每個人都享有充分的言論自由，可以依據自身的興趣、愛好等價值取向，通過網絡媒介，對從小到“雞毛蒜皮”大到“地震海嘯”的社會上各種現象、問題表達自己的態度、觀點、訴求和意見。于是，在這種超越空間、超越現實的網絡虛擬社會中，一些個別的、具體的容易激發深層次社會矛盾的現實社會中的事情，往往會因網民的呼應而放大成輿論熱點，一發而不可收拾。因此，加強和創新網上輿論引導工作，有助于占領網絡思想陣地，宣傳社會主義先進文化，防止網絡群體性事件發生。 （四）加強和創新虛擬社會管理，是凈化網絡虛擬環境的現實需要 互聯網在給人們生活帶來便利的同時，也帶來了一系列公共安全問題。當前，互聯網這個如日中天的新興媒體正對我國的國家安全、社會治安、經濟秩序和青少年健康成長等各個領域產生巨大影響。國內外敵對勢力和敵對分子利用互聯網對我國進行政治顛覆、文化滲透和“普世價值觀”的意識形態輸出；一些不法分子利用互聯網聚眾賭博或進行坑蒙拐騙、傳播淫穢色情信息與計算機病毒、制造黑客攻擊、散布“電子大字報”、侵犯他人隱私和企業商業秘密等違法犯罪活動。 中國互聯網協會副理事長高新民在2011中國互聯網產業年會上指出，“針對我國互聯網基礎設施和金融、證券、交通、能源、海關、稅務、工業、科技等重點行業信息系統的探測、滲透和攻擊逐漸增多，金融行業網站頻頻遭遇‘網絡釣魚’，成為不法分子騙取錢財和竊取隱私的重點目標。”[2]因此，加強和創新虛擬社會管理，有助于凈化網絡虛擬環境，保障網民合法權益，維護網絡公共安全，促進虛擬社會進而促進整個社會和諧。 二、當前我國虛擬社會管理的不足 加強和創新虛擬社會管理，是當前政法綜治部門的一項重點工作，是各級黨委政府尤其是政法綜治部門需要努力破解的一項重大課題。近年來，公安部、、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、工業和信息化部等國家有關部委組織開展了集中打擊網絡淫穢色情、集中整治互聯網違法證券活動、集中整治網絡賭博違法犯罪活動、集中整治網絡低俗之風等專項行動；一些省市公安機關積極推進“虛擬警察”網上公開執法，建設網上警務工作站，強化網絡安全防范、涉網犯罪打擊和專業隊伍建設，以實現“虛擬社會現實化管理”，取得了一定的成效。但無論是在理論研究還是在實踐上，我國對虛擬社會的管理均處在探索階段，尚不能有效解決日益突出的網絡公共安全問題，引導虛擬社會健康發展。當前，我國虛擬社會管控的主要不足是： （一）立法滯后 #p#分頁標題#e# 嚴格執法的前提是有法可依。雖然根據互聯網的發展進程，我國制定并頒布了2部互聯網法律和13部互聯網行政法規，但總的來說，我國互聯網管理方面的立法階位不高，部門性的規章占絕大比例，基礎性的立法還是空白。這些部門規章不僅立法層次較低，而且因頒發與實施的主體彼此獨立而缺乏系統性和可操作性，無論是數量還是質量，都難以滿足當前我國互聯網產業蓬勃發展和虛擬社會管理的現實需要，導致公權力難以受到有效規范和約束，私權利容易受到肆意侵犯，網絡違法犯罪得不到有效懲處。[3] （二）管理模式滯后 虛擬社會作為一種溝通途徑多節點、價值取向多元性、身份認可虛擬化的新型社會形態，單靠政府的力量很難進行有效管理，需要各種社會力量密切配合，齊抓共管。當前，我國對虛擬社會的管理模式是：政府“包打天下”，民眾“隔岸觀火”；注重亂象整治，忽視源頭預防；依賴行政手段，不講綜合治理。以致于政府成為消防隊，始終處于滅火狀態，“網絡問題”此消彼長。 （三）管理理念滯后 在虛擬社會里，信息交流快速及時，無地區、國界障礙，網民多以匿名或代號形式出現，彼此平起平坐。這種平等開放、互聯互通、多節點的扁平結構特征，客觀上要求管理思想必須從封閉走向開放，從孤立走向協調，從單一方式走向多樣手段相結合。[4]然而，我國一些政府官員由于沒有正確認識和深刻理解網絡傳播的客觀規律及虛擬社會的本質特征，要么對網絡虛擬社會放任自流、任其發展，致使網絡黃、賭、毒蔓延；要么將網絡虛擬社會視為洪水猛獸，對網絡民意粗暴“封”、“刪”，只堵不疏，造成民意渠道被堵塞，網絡民意被挾持。 （四）職能部門協調配合不力 虛擬社會的管理涉及文化、工商、公安、信息產業、教育、法制、新聞出版、監察、財政等多個部門，為避免各自為政，形成工作合力，必須明確各自的管理領域和管理職責，加強相互間的協調與配合，建立聯動工作機制。而目前，我國虛擬社會管理的實際情況是：（1）各部門職責劃分不清，管理權限模糊，以致出現多頭管理、相互推諉的局面，大家各彈各琴，各吹各號，各自為政，無法形成工作合力。（2）各職能部門的監管體系和監測系統之間互不溝通，彼此標準不同，尺度不一，難以聯動，導致出現管理空隙，達不到應有的監管效果。[5] （五）管理效能低下 當前職能部門對虛擬社會的管理多處于被動階段，缺乏主動性、能動性和創造性，整體效能較低。以突發敏感事件的處置為例，由于沒有建立科學高效的網絡輿情研判和引導機制，在處置過程中不能牢牢掌握網上輿論引導主動權，往往是被問題牽著鼻子走，導致輿論的質疑和網民的不信任。近些年發生的“云南躲貓貓事件”、“上海閘北襲警事件”、“貴州甕安事件”、“郭美美事件”等，充分暴露出我國政府機關應對網上突發事件的能力較低，嚴重損害了政府機關的聲譽和形象。 三、國外互聯網管理和虛擬社會治理的經驗[6] （一）美國是世界上最早對互聯網內容進行約束和管理的國家 自1978年以來，美國聯邦和各州先后出臺了《電腦犯罪法》、《禁止電子盜竊法》、《反域名搶注消費者保護法》、《通信內容端正法》、《數位千年版權法》、《互聯網稅務自由法》、《兒童在線保護法》、《美國商標電子盜竊保護法》、《兒童互聯網保護法》、《全球及國內商務電子簽名法》、《電信法》、《統一電腦信息傳送法》、《反垃圾郵件法》、《愛國者法》和《信息安全與互聯網自由法》等130多項法律法規，對互聯網管理中的版權、域名管理、兒童權利保護、成人網站管理、垃圾郵件騷擾、公民通信監控等問題作出了明確具體的規范。如1996年出臺的《電信法》明確規定：互聯網世界是“與真實世界一樣需要進行管控”的領域，不允許利用互聯網宣揚恐怖主義、侵犯知識產權、向未成年人傳播色情，以及從事其他違反美國法律的行為。一旦觸犯，懲罰極其嚴厲。 （二）英國重視互聯網管理法律、法規的完善，探索出一個良好的行業自律模式 英國在制定并實施《防止濫用電腦法》、《通信監控權法》、《數據保護權法》、《垃圾郵件法案》、《信息公開法》和《隱私和電子通信條例》等互聯網管理法律法規的同時，探索出一個良好的行業自律模式。為治理網絡色情泛濫問題，1996年，英國成立了以網絡企業代表為主要成員，教育、文化、政府、司法等機構代表參與的互聯網監看基金會。根據基金會達成的《R3網絡安全協議》，各家網絡服務提供商負責自審其網站內容，并根據相應法規之要求，對那些青少年不宜的淫穢色情、暴力恐怖等內容進行分級標注。若發現不良內容，網絡用戶可以登錄該基金會的網站進行報告和投訴?；饡S之展開調查評估，經認定為非法的，通知提供商予以刪除，并視情移交執法機構處理。而那些服務器架設在其他國家的不良網站，則被基金會列入“黑名單”，由網絡服務提供商通過切斷其網絡訪問途徑或采取其他干擾方式阻止其接入。 （三）澳大利亞多“管”齊下治理互聯網 第一“管”是加強政府層面的管理，健全機制。2005年，澳聯邦政府在其廣播管制局和電信管制局的基礎上，合并組建傳播和媒體管理局（ACMA），負責全澳互聯網管理工作，主要針對國家和公共信息安全、企業電子商務、個人隱私以及網絡謠言、色情、詐騙等進行監管；澳大利亞互聯網協會作為社會組織，致力于在社會各部門形成合力，向政府提出規范互聯網發展的合理化建議，協助聯邦政府促進互聯網有序運作。第二“管”是建規立制、依法管理。澳大利亞是世界上最早制定互聯網管理法規的國家之一，其互聯網管理的法規主要有《廣播服務法》、《聯邦政府互聯網審查法》、《反垃圾郵件法》、《互動賭博法》和《電子營銷行業規定》等。第三“管”是開展網上執法，嚴格查處各種網絡違法行為。對于境內網站的違法行為，ACMA在接到舉報后，通知警方前來查處。聯邦和各州政府警署設有專門的互聯網監控部門，負責對網絡違法犯罪情況實施監控。此外，該國還建立了國家網絡安全運行中心，旨在通過高新科技不斷追蹤和瓦解復雜的網絡攻擊，保護國家網絡信息安全。#p#分頁標題#e# （四）韓國從立法、教育、管理、監督等方面加強對互聯網及虛擬社會的管理，尤其注重對有害信息的審查 1995年，韓國建立了世界上最早的網絡審查專門機構—ICEC（信息通信道德委員會），根據該國《電子通信商務法》之規定，ICEC負責對“引起國家主權喪失”和“有害信息”等網絡輿論內容進行審查。2002年以來，韓國推動實施網絡實名制，現已從最初的政府網站逐漸推廣至郵箱、博客、論壇，甚至網絡游戲和網絡視頻等。此外，韓國政府高度重視信息過濾，2001年4月和7月，ICEC相繼頒布了《不當互聯網站點鑒定標準》和《互聯網內容過濾法令》，并要求公共上網場所安裝過濾軟件，通過信息過濾來阻止宣揚“性暴力”、“色情”等內容的不當互聯網站點接入，以保護國民尤其是未成年人的網絡生活空間。 （五）新加坡通過嚴格準入制度、實施渠道管理和加強法制建設管理互聯網 新加坡是世界上管理互聯網最為成功的國家之一，其凈化網絡空間的舉措主要有三：嚴格準入制度、實施渠道管理和加強法制建設。政府在互聯網管理中始終居于主導地位。根據該國《廣播法》和《互聯網操作規則》之規定，互聯網服務供應商必須在承擔互聯網管理職責的政府職能部門媒體發展局注冊，同時負有自審內容和屏蔽特定網站，配合政府要求刪除危害國家和公共安全、宣揚色情暴力及種族仇視等有害信息的責任和義務。對不履行法定義務的供應商，政府將施以罰款或暫時吊銷營業執照。國外法律與自律并舉的網絡管理和虛擬社會治理模式，為我國加強和創新虛擬社會管理提供了可資借鑒的經驗。 四、我國加強和創新虛擬社會管理的對策 虛擬社會的建設和管理不只是一個簡單的技術問題，而是一項復雜的社會系統工程。在互聯網日益發達、網民數量急劇增長的信息社會條件下，政府不能再簡單地依靠行政命令來管控信息，生硬地規定人們的行為方式，而應建立長效的聯動工作機制，通過政策法規、經濟手段、技術監督和思想教育等方式進行綜合治理，引導、約束和規范人們的言行。 （一）加強法制建設，構建虛擬社會管理的法律約束機制和法律支撐體系 社會管理需要法治的文化和法治的“基因”，互聯網的健康發展離不開法律制度的保障。唯有從立法、執法、司法、普法等幾個方面共同推進，建立普遍法治的公民社會，才能逐步形成以法治軌道來解決社會矛盾和沖突的共識，實現虛擬社會乃至整個社會秩序和諧穩定。當前，要針對管理前端缺失問題，深入研究互聯網管理中的法律盲區，并根據虛擬社會治理的輕重緩急，制定宏觀的虛擬社會管理立法規劃，分階段分步驟地完成相關民事、行政和刑事立法工作，建立健全域名管理、電子證據、不良信息監控、網絡犯罪治理、個人隱私保護等虛擬社會管理方面的法律法規，完善網絡侵權的調整對象、舉證責任、法律后果，出臺相關標準或指南對網站信息安全的技術建設進行規范，從而為虛擬社會管理提供實在的法律約束機制和法律法規支撐。同時，要切實做好虛擬社會普法和司法工作，提高廣大網民尤其是青少年網民的網絡法制意識，依法整治網絡違法犯罪現象，凈化虛擬社會環境。 （二）更新管理理念，構建黨委統一領導、政府全面負責、社會積極協同、公眾廣泛參與的虛擬社會綜合管控工作格局 正確認識虛擬社會的結構特征和網絡傳播的客觀規律，切實樹立“信息公開，依法行政”、“關注民生，以人為本”、“科學管理，化堵為疏”、“公開對話，聚同化異”、“警網合作，政社互動”、“打防并舉，標本兼治”等理念，變整治命令的思維為寓管理于服務之中，變政府包打天下為社會整體協同，變簡單滅火的治標為打防并舉、標本兼治，變行政手段為法律、行政、經濟等綜合管理，積極構建多中心治理結構和虛擬社會誠信體系，推動政府、行業組織和虛擬社區各主體之間通過協商合作方式解決矛盾爭端，實現虛擬社會管理法律與自律有機結合。 （三）加強職能部門之間的協調配合，形成管理合力 1.通過立法，明確文化、工商、公安、信息產業、教育、法制、新聞出版、監察等虛擬社會管理主體的職責和權限；2.建立虛擬社會管理工作領導小組和協調委員會，統一領導、協調區域范圍內的虛擬社會管理工作，加強各職能部門的呼應聯動。3.建立標準一致，尺度統一、相互銜接的虛擬社會監管、監測系統，避免出現管理空隙。 （四）加強網上輿論引導和文化建設，牢牢占領網絡思想陣地 在堅持把收集研判網絡輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道的基礎上，充分發揮網絡陣地的思想引領作用，用先進文化思想占領網絡陣地，營造有利于社會穩定的輿論環境。1.加強中國特色網絡文化建設，構建中國特色的網絡文化陣地，培育和發展社會主義先進文化，牢牢把握網上輿論主導權，凈化網絡空氣，營造有利于網民健康成長的網絡環境；2.建立健全網上重要輿情研判監測機制。組建網絡監察員隊伍，建立網絡輿情反應中心，積極開展網絡治理研究，加大網絡輿情搜索收集、監測分析力度，隨時了解網絡動態，掌握網絡民意，注重利用信息技術，運用專業方法對網絡輿情突發事件進行科學研判，主動回應社會關注，預警防范網絡群體事件的“苗頭”；3.建立健全重大網絡事件快速反應和網上輿論引導機制，按照“主動出擊、主動引導、堵疏結合、聚同化異、扶正抑偏”和“及時、準確、有力”的要求，積極主動應對網絡突發事件，加強與網民互動交流，及時通達社情民意，疏導公眾情緒，化解負面炒作，圍殲惡意攻擊，刪除有害信息，構筑網上統一戰線，引導網民認清事實真相，自覺抵制網上謠傳，有效維護網上秩序，嚴防別有用心或不明真相的人利用網絡媒體惡意炒作、推波助瀾，避免網絡群體性事件的發生。 #p#分頁標題#e# （五）打防并舉，動靜結合，構建標本兼治的虛擬社會管理體系 1.加強虛擬社會靜態管理，強化注冊備案準入審查工作，建立網絡電子數據庫，為實時、動態監控各類網站奠定堅實基礎。[7]2.加強虛擬社會動態管理。強化密碼保護、登錄認證、系統安全防護、信息過濾和網站自律工作，有效保護網民隱私，維護網民合法權益；扎實推進人口信息系統建設和公共上網場所實名制登記工作，強化虛擬社會入口管理；強化網上緊急、突發事件的處置工作，主動引導網上輿論，積極疏導網民情緒，嚴防出現大規模惡意炒作事件。3.加強虛擬社會信用體系建設，設立網絡信用監管和仲裁專門機構，推行網上經濟活動“實名制”，通過技術手段強化對網上交易誠信的監督和評級，通過法律、行政、經濟等手段制裁或約束網上失信行為。[8]4.建立健全虛擬社會違法犯罪打防工作機制。切實做好網絡安全防范工作，規范網絡及移動儲存設備的管理使用，嚴防網絡涉密事件的發生；大力推進公共信息網絡安全技防系統建設，充分利用技術手段對互聯網實行實時監控，堵塞網絡安全漏洞，有效防止淫穢色情和暴力恐怖等有害信息的傳播和敏感、熱點問題的激化；嚴厲打擊網上賭博、網上詐騙、網絡謠言、網絡色情等網絡虛擬社會違法犯罪活動，嚴防形成依托網絡平臺進行不法活動的隱蔽性犯罪組織及其他社會破壞力量。 總之，政府在發展互聯網產業，管理虛擬社會的過程中，既要尊重市場規律，鼓勵良性競爭，又要注重引導教育，營造良好環境；既要不斷建立和完善科學的政策法規，解決管理前端缺失，又要不斷建立和完善科學的靜態和動態管理體系，提高管理水平；既要建立健全網上動態管理機制，堅持虛擬社會現實化管理，確保虛擬空間現實化呈現，又要建立健全網上重要輿情研判監測機制和網上網下綜合打防機制，預警防范網絡群體性事件的“苗頭”，嚴防形成以網絡平臺為依托的犯罪組織；既要切實加強虛擬社會管理專業隊伍建設，增強管控隊伍素質，又要切實加強虛擬社會管理物防、技防建設，堵塞網絡安全漏洞。要通過多策并舉、多管齊下，努力形成黨委統一領導、政府嚴格管理、企業依法運營、行業加強自律、全社會共同監督的虛擬社會綜合管理格局。
