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一、國家審計體制概述 國家審計工作的出發點和歸宿點是公共受托經濟責任。美國審計總局(GAO)認為，政府的受托經濟責任是有權使用公共資源的政府和機構向公眾說明其全部活動情況的義務。①最高審計機關亞洲組織(ASOSI)認為，公共經濟責任意指受托管理公共資源的個人或當局報告資源管理情況和說明其履行所承擔的財務、經營和計劃責任的義務。②是否切實履行了受托經濟責任不是政府說了算，必須有獨立的審計機關通過審計公正地評價，進而確立或解除其所負的經濟責任。國家審計的本質目標在于監督國家資源使用、管理和報告公共經濟責任的實現。 目前世界上已有160多個國家和地區建立了適合自己國家國情的國家審計體制。國家審計體制分為四類。1.立法型。立法型的特點是:國家審計機關受國會委托對政府部門進行定期檢查或專題檢查，并向國會報告工作情況;審計機關最高負責人的任職期限較長。2.司法型。司法型的特點是:國家審計機構雖不隸屬于司法部門，但用法律形式強化審計的權威，具有一定的司法權力和職能;最高審計機關負責人任期一般為終身制。3.獨立型。獨立型的特點是:國家審計機關是獨立于立法、行政和司法部門之外的一個獨立的監督系統，強調審計立場的公正性。4.行政型。行政型的特點是:國家審計機關隸屬于國家行政系列;根據國家法律賦予的權限，對政府各部門、各單位的財政預算和收支活動進行審計。 審計體制本身無所謂“最好”、“最劣”之分，只要適合本國國情，能真正發揮經濟監督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某國的議會力量薄弱，議會不能制約總統或首相，相反總統能控制議會，那么這種國家采取行政型就比立法型更為有效。但權力需要制約，沒有監督的權力是產生腐敗的沃土。總的來說，立法型審計從權力制衡原則出發，督促行政機關按社會公眾的要求履行其所負的受托經濟責任，有利于國家財政資金的安全、完整以及公共開支的合理有效，真正體現國家審計“政府花錢，人民監督”的本質。因此英美將國家審計從行政型發展到立法型。 二、我國現行國家審計體制剖析 20世紀80年代初我國建立審計制度時，全國人民代表大會作為中國最高權力機關的地位和權力還主要體現在憲法和理論上，國家對行政事務和經濟管理的權限主要集中在政府特別是中央政府手中。當時中國正在進行經濟體制改革，出現許多問題，需要政府通過加強監管職能來處理和解決。因此當時從實際出發，將審計機關設立在政府，在政府首長領導下實施審計監督。 由于審計監督與政府經濟監管職能高度結合，現行國家審計體制具有自己的優勢:審計機關由首長負責，便于工作的展開，對審計職能發揮有利;審計以政府工作為中心，與政府工作目標相同一，工作容易展開，有實效容易得到政府支持;由于政府工作程序簡單，審計成果轉換快、效率高。可以說這些有利之處或體制優勢的存在與發揮，適應了當時的要求，無論是對政府加強經濟監管還是全面履行審計監督職能都取得了顯著成效。但隨著民主的進步和經濟的發展，現行審計體制也逐漸報露出很多問題: (一)獨立性問題 由于審計機關是政府的一個職能部門，審計工作是政府監管工作的重要組成部分，政府掌握著確定審計機關工作任務、審計長人選、分配審計經費等主要權限，具有很強的內部監督色彩。國家審計機關作為執行機關的部門監督執行機關自身，力度不夠，特別是當政府的某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在部門利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，影響其獨立性。 (二)披露問題 首先由于審計缺乏獨立性，審計結論必定受到政府的左右。審計結果提交人大時，要經政府過目，披露什么如何披露完全取決于政府，難以保證審計結果的完整性和公正性。其次我國審計法第36條對審計結果公布采用“可以”的表述，公開的責任成為帶有任意性的自由裁量，導致國家審計監督仍限于內部監督。再次保密制度規定有些審計結果不能對外公開。在這幾方面的綜合作用下，受到損害的只能是公眾的知情權和審計機關的權威性與公信力。 (三)審計監督空白問題 審計監督空白問題主要表現在三個方面。一是層次方面，目前“同級審”關系沒有理順，還不能對政府進行審計。二是審計范圍方面，公共支出的真實性和合法性因固有體制限制未能全面和深入，更難評價公共支出和投資的效益，更不用說評價與政府或政府首長有關的投資失誤。三是審計的深度方面，現在還多停留在一級預算單位上。 (四)上下級審計機關關系問題 首先，在現行審計體制下，下級審計機關受地方政府和上層審計機關雙重領導，但審計機關負責人的任免權在本級政府，難以保證審計獨立性和審計監督職能的充分發揮。其次，根據審計管轄范圍，一些審計單位歸上級審計機關管轄，但上級卻無暇顧及，下級又無權審計，造成審計盲區，近幾年查出的電力部門的嚴重違紀就是明證。再次各級各地審計機關之間基本上是處于“孤立”狀態，很少進行橫向、縱向間的相互協作和審計信息資源共享，造成審計資源浪費。 (五)審計資源問題 首先我國審計，特別是中央審計資源不足。目前我國審計署只有四五百人，還不到美國的十分之一。其次資源配置不合理。目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機構，還有中紀委、國家監察部、財政部監督檢查局，造成多頭監督、重復監督和交叉監督。另一方面，審計人員結構單一，缺乏工程、經濟、法律方面的人才。再次審計隊伍自身缺乏效率。國家審計署下轄14個司和一個黨委會，行政后勤人員比例較大，而英國審計署內部只設6個局，第一局承擔了所有的非審計業務，涵蓋了我國6一7個司承擔的業務。 #p#分頁標題#e# 三、目前主要改革觀點 現行審計體制的弊端，影響了審計監督職能的充分發揮。人大作為審計委托人通過審計機關監督政府事業、組織高效率地運作，一個重要領域是監督預算執行。由于固有體制的限制，預算審計流于形式，人大對預算監督缺乏實質性介人的途徑和手段，從而無法從根本上直接觸及財政制度和預算執行的要害，因此實際上人大在財政預算監督所發揮的作用十分有限的。這樣的審計制度沒有很42好的評價受托經濟責任，從而未能很好地保護納稅人的利益，而沒有把人民的利益充分體現出來的制度是沒有效率的、不成功的制度。國家審計要體現“政府花錢，人民監督”的本質，就不能是政府自我內部約束的力量，而應當是監督政府的重要力量。因此我國現行審計體制進行改革具有必然性。 要改革和完善現有審計體制，首先要提高審計獨立性，獨立性問題已經影響到審計工作的方方面面。目前圍繞著如何提高和保障國家審計機關的獨立性，主要形成以下幾種觀點:“立法論”，改現行行政型審計體制為立法型，實行省級以下審計機關的垂直領導(項俊波，2002);“獨立論”，主張將國家審計機關建設成一個獨立的監督系統(高存弟，2003);“雙規論”主張在人大常委會下設立一個專門從事預算審計監督的組織，而現行審計機關主要承擔政府經濟監管所需要的各項監督任務(楊肅昌，2004)廠升格論”主張將審計署在國務院內“升半格”，高于國務院各部門，審計結果向人大和政府報告(尹平，2001);“垂直論”主張將對地方審計機關的雙重領導改革為中央審計機關的垂直領導(李起輝，2001)。在這些觀點中，“立法論”是一種主流觀點，也是討論的熱點。 筆者認為，在探索國家審計體制改革的途徑時，應將提高審計獨立性與保留現有審計體制的優勢綜合考慮。只有這樣，才能得到黨和政府的支持，有較強的現實可行性。“立法論”雖然能在較大程度上提高審計機關的獨立性，但正如前文所述，一個國家的審計體制只有適合本國國情，才能真正發揮經濟監督和制約作用。國外經驗無不證明，國家審計機關只有設在核心權力機構下才能發揮最大效用。而我國人大既不管錢又不管人在強大政府面前還很弱小，如果最高審計機關由人大領導，不是提高而是削弱它的權威性。況且實行立法型轉變意味著國家政體的變動，勢必會引發國家、社會一系列動蕩，付出的代價難以估量。因此筆者認為立法型雖然是一種較為理想的審計體制，但是它的確立還需假以時日。同樣“獨立論”改革的現實可行性很小，因為在中國，不存在獨立的監督系統，法治建設離不開黨的領導，而且黨的主要工作是與政府和人大的工作結合在一起的，完全不受人大或政府影響的審計是不存在的。“雙規論”下，在人大和政府機構分設審計機構，勢必造成重復審計和監督。“升格論”、“垂直論”下，審計機關仍設立在政府，而人大又沒有對審計機關有效的監督，沒有從根本上解決獨立性問題。 在綜合考慮提高審計獨立性與我國國情的基礎上，筆者設計了一種“督導制”改革思路。“督導制”改革特色和優勢在于通過一系列措施落實了審計機關的權力，在不致削弱政府監管職能的同時，通過對審計機關的有效監督、指導，提高了國家審計的獨立性，特別是預算監督的獨立性，使之更好地為人大服務，也為最終向立法型轉變奠定了基礎。 四、“督導制”改革思路 (一)“督導制”改革具體思路 1.成立審計委員會，改革審計署。 一方面在人大常委會財經委員會或預算工作委員會下，設立審計委員會作為全國最高審計機關;另一方面將現行審計署改名為審計部，仍隸屬于國務院，將審計長提升到國務委員級別。審計部業務仍歸總理領導，但審計委員會有權指導審計機關進行財政預算監督;參與或監督審計工作;評估審計報告的全面性、真實性和公允性;直接向人大常委會報告所發現的問題。省一級可參照中央的做法設立審計機關。 2.改革地方審計機關的雙重領導體制。 變革中央審計機關對地市審計機關領導的內容和方式，在安排審計項目上充分發揮地方積極性，加強對地方審計工作的檢查和監督。取消縣級審計局，將地市審計局改為特派辦，由省級審計機關統一組織安排全省的審計工作。這一方面有利于提高地方審計獨立性，另一方面有利于審計信息的交流和審計資源共享。 3.提高結果透明度，淡化審計處理權。 從法律上規定審計機關無需經政府批準，有權將審計結果直接全面地報告給人大。至于公開后，對違規部門譴責批判，是輿論的事情;根據審計報告提供的腐敗線索深入追查，是紀檢和司法機關的工作，原本就應該各司其職。提高透明度，淡化審計處理權，符合國際慣例，也為我國最終向立法型轉變奠定基礎。 4.整合現有審計資源，變革審計工作方式。 一方面將監察部、財政部監督監察局中執行審計職能的人員劃歸審計部，并與紀委舉行聯席會議，互通信息，以減少重復監督。另一方面擴充審計部力量，改善人才結構，變革工作方式，將國家審計從局限于財政預算執行審計，發展到廣泛意義上的公共行為和公共服務審計監督，以發揮國家審計強化決策支持和輔助宏觀管理的職能。 5.改革審計經費預算制度，強化審計獨立性。 首先由審計機關根據職責任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，由審計委員會審議后上報人大常委會批準。審計委員會有權調查審計部各項活動資金的效益。省級審計機關按照審計業務量，參照上級審計機關的預算標準，確定審計經費，報省級人大批準。 6.制定審計組織法，提升審計機關的效率。#p#分頁標題#e# 由審計部和中組部聯合制定并審計人員崗位任職條件，明確審計機關負責人員的任免程序和審計人員的任職條件等。審計長由審計委員會與國務院商定后共同提名，人民代表大會決定人選。為了審計政策的一貫性，延長審計長的任期。通過每年定期考核做到不符合資格條件的不能進人審計機關，更不能擔任領導職務。 7.加快相關制度配套，促進依法審計。首先，改革現行審計工作的職能職責和工作體系，必然牽涉到相關的法律制度特別是《審計法》的修訂。國外審計與立法監督的結合都是立法推動的結果，我們要通過法律制度的修訂把國家審計與立法機關的結合確定和鞏固下來。其次，我們要改革現有的“預算法”，細化政府的預算，加快國家審計準則特別是績效審計準則的制定，以便在執行審計時有一個尺度去衡量。 (二)“督導制”改革的優勢和意義 1.審計部雖然仍設立在政府，業務歸總理領導，但由于審計委員會有權指導財政預算審計、監督審計過程、評價審計結果和審計部的資金效益，再加上經費、人員任命的獨立，能在很大程度上克服行政行為對審計獨立性的影響，深化審計監督。 2.改革了審計報告制度。凡民主國家都提倡勤政、廉政和“陽光政務”。從法律上規定審計結果公開，有利于發揮輿論監督的作用，減少審計風險，更有利于發展我國的社會主義的民主，加強和改善黨的領導。 3.建立了協作機制、改善了人才結構、整合了審計資源。這不僅有利于審計信息的交流，克服了多頭監督、重復監督和交叉監督的弊端;更有利于變革審計工作的方式，發揮決策支持和輔助宏觀管理的職能。4.保留和發揮了現有審計體制的優勢，不致削弱政府的監管效力;不需要國家投人大量的人力、物力，改革成本較小;適合我國目前國情，因此容易得到黨和政府的支持，有較強的現實可行性。
