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摘要：隨著產業結構轉型步伐的加快，農業發展已然步入了爬坡過坎、滾石上山的重要階段，既面臨著銷售價格下探與生產成本上漲的壓力，也面臨著生產資源供給緊張、內源性與外源性污染雙雙加重的壓力，倘若堅持高消耗、高污染、高排放的農業發展方式，必然將失去可持續發展根基。在此背景下，生態化發展方式成為突破農業發展瓶頸的必然選擇。但基于政府管理視角來看，目前農業生態化發展還面臨著資源保障體系不夠完善，技術保障體系亟待優化；群眾參與不足，社會服務機制不夠完善；行政管理機制有待優化，獎懲機制不夠完善，法律規制力度不足等困境。對此，本文提出了相關對策。
關鍵詞：政府管理；農業生態化；生態化發展
國家統計局數據顯示，2018年我國糧食總產量達65789萬噸，糧食播種面積為175555萬畝，糧食單位面積產量為375公斤/畝。然而，在獲得巨大收獲的同時，我國每年在農業生產過程中的農藥使用量達到了180萬噸左右，化肥使用量達到了6000萬噸左右，占世界總量的30%左右，這對我國農業生態造成了巨大影響。在此背景下，推進農業生態化發展，實現從石油農業向生態農業的轉型已是大勢所趨。
一、農業生態化發展與政府管理
（一）農業生態化發展的必要性。農業是人類社會衣食之源、生存之本，其所依賴的基本要素是土地與太陽能，土地能夠實現循環利用，太陽能能夠實現可持續利用。就農業發展歷史來看，人類一共經歷了漁獵采集農業、原始農業、傳統農業、石油農業以及生態農業等5個階段。這5種農業發展方式的轉變體現了人類借助技術研發提升土地承載力的過程，其中，前5個階段的差異極為突出，漁獵采集農業的土地平均承載力僅為0.02-0.03人/km2，原始農業的土地平均承載力為0.5-2.7人/km2，傳統農業的土地平均承載力為40人/km2，而石油農業的土地平均承載力則達到了160人/km2。在石油農業發展階段，人類大量利用農業機械與化工產品，有效提升了單位土地的農業產出，極大滿足了現代人類的農業需求。然而，石油農業的“逆生態化”特點使得其對生態環境的負面影響持續累積，目前已迫近極限，注定將為生態農業所取代。在石油農業對于生態環境的負面影響尚未達到極限時，我國主動發展生態農業，勢必能夠更好地修復石油農業對于生態環境造成的破壞，最大限度地降低生態破壞對于我國社會的負面影響，這是促進農業可持續發展、深入貫徹生態文明思想的必然選擇。
（二）政府管理農業生態化發展的必要性。1.政府管理農業生態化發展，能夠促進農業生產資源的優化配置。實現農業生態化發展，便意味要減少農藥的使用量，但農業生產對于自然條件的依賴程度較高，農藥使用量的減少可能會使得農業生產時常面臨著病蟲害的影響，進而影響產量。而政府加強管理，從宏觀層面協調農業生產要素和農業生產活動之間的關系，建立專業的病蟲害防治服務機構，既推廣專業的病蟲害防治技術，也能夠指導農民合理配置與利用農藥，從而在有效減少農藥使用量的同時最大限度地防治病蟲害，這有效實現農業生產資源的優化配置。2.政府管理農業生態化發展，能夠有效化解生態農產品的供需矛盾。當前，隨著人們對于生態農產品的需求量不斷增長，生態農產品的供給逐漸無法滿足市場需求，供需矛盾日益加劇。而政府加強管理，通過提高財政補助，扶持農戶擴大生態農業規模，同時完善生態農產品的認證制度，能夠有效保障生態農產品的市場供給與質量安全，從而化解生態農產品的供需矛盾。
二、政府管理視角下的農業生態化發展困境
（一）資源保障體系不夠完善，技術保障體系亟待優化。第一，資源保障體系不夠完善。其一，土地資源的保障力度不足。部分地方政府在農村工作中效率低下，未能有效實現生態農業的適度規模經營，難以為農業生態建設提供土地資源保障。其二，產業資源的保障力度不足。部分地方政府未能基于本地情況發展一批具有地方特色的生態產業，難以為農業生態建設提供產業資源保障。其三，資金資源的保障力度不足。部分地方政府未能有效化解生態農業經營主體的融資困境，導致農業生態建設缺乏資金資源保障。第二，技術保障體系亟待優化。其一，農業生態技術研發力度不足。部分地方政府在農業科研方面的經費投入不足，難以為農業生態化發展提供技術保障。其二，農業生態技術推廣力度不足。部分地方政府的農業生態技術推廣方式存在缺陷，導致農業生態技術推廣服務工作效率較低。其三，農業生態技術創新激勵制度存在不足。部分地方政府未能完善農業生態技術成果轉化效益的分配機制，難以激發農業生態技術研發人員的工作熱情。
（二）群眾參與不足，社會服務機制不夠完善。第一，群眾參與不足。部分地方政府未能有效組織農業生態技術下鄉宣傳活動，無法建立起倡導生態消費的社會消費潮流，難以促進農業企業、家庭農場主以及農戶重視推進農業生態化建設。第二，社會服務機制不夠完善。其一，部分地方政府未能有效建立農業生態社會服務組織，難以為農業企業、家庭農場主以及農戶提供農業產業生態建設方面的一體化服務。其二，部分地方政府未能有效發展農民合作社托管服務，難以實現規?；?、科學化經營，因而無法有效節約化肥、農藥等生產資料的使用。其三，部分地方政府未能有效培育與農業生態建設有關的專業協會和中介組織，難以為農民提供專業的農業生態技術應用服務，同時也導致自身管理成本居高不下。
（三）行政管理機制有待優化，獎懲機制不夠完善，法律規制力度不足。第一，行政管理機制有待優化。其一，部分地方政府在農業生態建設過程中，行政管理職能界限模糊，未能采取多元主體管理模式，導致管理效能低下。其二，部分地方政府未能將農業生態建設納入績效考核體系，難以引導政府工作人員的重視。第二，獎懲機制不夠完善。其一，部分地方政府未能建立完善的獎勵機制，對于農業生態建設工作業績優秀的政府工作人員，既未能給予適當的物質獎勵，也未能優先進行評優提拔，先進事跡的宣傳力度也不足。其二，部分地方政府未能建立完善的懲戒機制，對于在農業生態建設工作中效率低下、態度不佳、觀念不新、精神不振、紀律不嚴、團結不夠、能力不強、作風不實、服務不優以及存在違規行為的政府工作人員，未能及時予以適當的懲戒。第三，法律規制力度不足。其一，我國政府未能在現有法律法規中完善關于農業生態建設的有關條例，導致農業生態建設工作的法律地位不夠明確。其二，部分地方政府未能及時制定出臺適應地方農業生態建設的地方法律規章與管理條例，難以確保上位法的作用得到有效落實。其三，部分地方政府未能構建完善的行政問責長效機制，難以對農業生態建設過程中行政決策失誤責任人進行有效問責。
三、政府管理視角下的農業生態化發展對策
（一）完善資源保障體系，優化技術保障體系。第一，完善資源保障體系。其一，加強土地資源的保障力度。各地方政府應當加快推進農村，引導零散農民以入股的方式向農業生態產業園聚集，實現零散土地的集中流轉，實現生態農業的適度規模經營。其二，加強產業資源的保障力度。各地方政府需要當基于農業生態化發展的要求，著力發展一批具有地方特色的生態產業。對于具有茶葉種植優勢的山地，可以建設生態茶園；對于具有牛羊畜牧優勢的草場，可以建設生態牧場。例如，2018年3月，贛州市政府了《2018年度贛州市精品樣板和標準化生態示范園建設實施方案》，提出在全市范圍內建設121個精品樣板和標準化生態示范園，其中精品樣板示范園31個，標準化生態示范園90個，這對于全力推進贛州農業向生態友好型農業發展、全面實施鄉村振興戰略具有重要意義。其三，加強資金資源的保障力度。各地方政府應當積極扶持培育生態農業資金互助會、生態農業合作社等服務生態農業發展的新型金融主體，化解生態農業經營主體的融資困境；對于發展潛力巨大、生態效益較高的生態農業經營主體，給予一定的財稅優惠政策，進行重點扶持，為生態農業的發展樹立一些先進典型。第二，優化技術保障體系。2019年1月，江蘇省了最新修正的《江蘇省農業生態環境保護條例》，要求各級政府鼓勵研究和開發農業生態環境保護科學技術，提升農業生態環境保護技術水平。其他地方政府也需要充分汲取江蘇省的先進經驗，加強農業生態建設工作的技術保障力度。其一，加強農業生態技術研發力度。各地方政府應當逐步提高農業科研經費投入，引導本地農業院校、農業科研院所等主體深化合作，以促進農業生態化為導向建立生態農業科技聯盟，全面推進節水、節地、節肥等農業生態技術的開發，為農業生態化發展提供技術保障；著力建設農業生態創客空間，鼓勵有志投身農業生態化建設的相關專業大學生申請農業生態創業項目，形成一大批農業生態創客，加快擴大農業生態建設的覆蓋群體，推進農業生態技術的商業應用。其二，重視農業生態技術推廣。各地方政府應當優化農業生態技術推廣方式，以政府購買服務的模式鼓勵農業企業與農業社會組織積極開展農業生態技術推廣服務工作。其三，完善農業生態技術創新激勵制度。各地方政府應當完善農業生態技術成果轉化效益的分配機制，優化農業生態技術研發人員的兼職取酬機制，鼓勵農業科研機構、農業生態技術研發人員以技術入股的方式投身農業生態化建設。
（二）積極引導群眾參與，完善社會服務機制。第一，積極引導群眾參與。各地方政府應當定期組織農業生態技術下鄉宣傳活動，為農業企業、家庭農場主以及農戶提供農業生態技術咨詢服務，向消費者宣傳農產品質量安全與生態農產品消費知識，引導消費者優先購買生態農產品，從而建立起倡導生態消費的社會消費潮流，進而促進農業企業、家庭農場主以及農戶重視推進農業生態化建設，主動參與建立農業生態產業基地，最大程度地節約生產資料、降低污染排放、維護生態環境。例如，浙江省2016年的全身農業宣傳工作要點提出要“開展肥藥減量增效典型宣傳。通過模式圖解、技術要點解剖、專家點評等形式，深入宣傳農牧結合、種養配套、水旱輪作、肥藥雙控、廢物循環等可學可用可推的減量增效農業技術模式”。第二，完善社會服務機制。其一，各地方政府應當引導社會主體以參股的方式，盡快建立起農業生態社會服務組織，為農業企業、家庭農場主以及農戶提供農業產業生態建設方面的優惠政策辦理、市場需求信息采集、農業生態技術推廣、農業生態資源供給、廢舊資源回收等服務，進而形成一體化的社會服務體系。其二，各地方政府應當面向主要勞動力外出打工的農戶，加快發展農民合作社托管服務，使得這部分農戶能夠將自有耕地委托合作社進行耕作與管理，這既能夠使得托管農戶獲得一筆額外收入，也能夠在一定程度上實現土地的集中管理，進而實現規?；?、科學化經營，合理使用化肥、農藥等生產資料，降低對于生態環境的影響。其三，各地方政府應當大力扶持培育與農業生態建設有關的專業協會和中介組織，引導其積極為文化知識與技術水平偏低的農民提供農業生態技術應用服務，對于作為協會或組織會員的農民，免費提供服務，對于非會員農民，適當收取一定服務費用提供有償服務，保障協會和組織的日常運轉，這同時也能夠在一定程度上降低政府的管理成本。
（三）優化行政管理機制，完善獎懲機制，加強法律規制力度。第一，優化行政管理機制。其一，各地方政府在大力推動農業生態建設的過程中，應當明確自身的行政管理職能界限，嘗試采取多元主體管理模式，即市縣政府對于不便管理的農業生態建設工作，可以將管理權限交予鄉鎮政府；鄉鎮政府對于不便管理的農業生態建設工作，可以將管理權限交予農民合作社、農業龍頭企業、農業服務機構、農業生態協會等主體。例如，中央和省政府劃撥的農業生態建設資金，市縣政府在完成農業生態項目建設工作后，可以將其余資金直接劃撥給鄉鎮政府，由鄉鎮根據本地農業生態建設的實際需求，更有針對性地使用財政資金，從而提升農業生態建設資金的利用效率。其二，各地方政府應當將農業生態建設納入績效考核體系，完善相應的農業生態核算機制，引入社會組織參與考核工作，重點考核農業生態建設的生態效益與經濟效益，并將考核結果記入相關政府工作人員的“綠色政績”檔案中，作為其職務晉升的重要參考依據。例如2016年8月，江蘇省的《江蘇省生態環境保護工作責任規定（試行）》便提出，要將環境保護工作責任履行情況作為政府工作人員獎懲考核的重要內容。第二，完善獎懲機制。其一，各地方政府應當完善獎勵機制，對于在農業生態建設工作中取得重大成果、顯著提升生態效益與經濟效益的政府工作人員，適當給予物質層面的獎勵；同時，在條件相同的情況下，優先進行評優提拔；此外，廣泛借助各種媒體對其先進事跡進行重點宣傳，引導更多政府工作人員積極參與農業生態建設工作。其二，各地方政府應當完善懲戒機制，對于在農業生態建設工作中效率低下、態度不佳的政府工作人員，及時對其進行警示談話，或對其工作崗位進行調整；對于個別在農業生態建設工作中觀念不新、精神不振、紀律不嚴、團結不夠、能力不強、作風不實、服務不優的領導干部，及時對其進行誡勉談話，或對其予以降職處理；對于個別在農業生態建設工作中存在違規行為的領導干部，及時予以嚴懲，根據情節輕重予以降職、撤職、開除黨籍等處罰，涉嫌違法者則移交司法機關處理。第三，加強法律規制力度。其一，我國政府需要在《農業法》《土地管理法》《農藥管理條例實施辦法》《肥料登記管理辦法》等法律法規中完善關于農業生態建設的有關條例，明確農業生態建設工作的法律地位，尤其是需要針對破壞生態環境的農業生產加工行為制定嚴格的處罰措施，有效彌補法律規制漏洞。其二，各地方政府需要制定出臺適應地方農業生態建設的地方法律規章與管理條例，進一步細化對農業生態建設工作的監督管理，確保法律法規作用得到有效落實。例如，目前，湖南省出臺的《湖南省土地管理實施辦法》、四川省出臺的《四川省農藥管理條例》、山西省出臺的《山西省肥料管理辦法》等地方法律條例均體現出了其配套性與可操作性，使得上位法得到了有效落實。其三，各地方政府應當構建完善的行政問責長效機制，對農業生態建設過程中行政決策失誤責任人進行問責，避免涉農政府部門在農業生態建設過程中出現“越位、缺位、錯位”等問題。
作者:張進財 單位:北京大學馬克思主義學院
