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摘要:
發展現代農業，必須高度重視農業科技成果轉化工作，充分發揮政府在農業科技成果轉化中的角色作用。政府的角色作用在具體的農業科技政策中都有明確的表述，但是農業科技成果轉化是一個復雜的過程，相關政策的執行需要一定的靈活性，因此政府介入農業科技成果轉化發生角色移位有一定的必然性。政府的“角色移位”實質上是政府介入農業科技成果轉化發揮特色作用的一種習慣，是對農業科技成果轉化超常規的支持和幫助。政府的“角色移位”需要把握好節點和時機，避免“缺位”和“越位”，在政策法規允許的范圍內實現靈活準確“移位”，形成聯動機制，使政府的角色功能進一步得到強化和完善。
關鍵詞:
農業科技成果轉化;政府;角色移位;利益協調
科學技術是農業發展的推動力，農業科技成果轉化是政府推進現代農業發展的必然選擇和趨勢。政府的角色定位在農業科技成果轉化中是一個內涵豐富的重要問題，政府角色的功能和屬性、內容和職責都是當今學術界廣泛討論的熱門話題。在市場經濟的浪潮下，有些學者傾向于在農業科技成果轉化中政府應該簡政放權，只進行宏觀調控;也有的學者認為政府應該高調介入農業科技成果轉化并實施具體指導計劃。當代政府的角色功能呈現出多樣性、復雜性、不確定性的特點，但是農業科技成果轉化并非簡單的照本宣科，相關政策的執行需要一定的靈活性，要考慮多方利益，視具體情況而行，因此不可避免會產生這樣或那樣的調整或偏差。筆者將這種農業科技政策實施中的調整或偏差定義為政府的角色移位。政府的角色移位不是“缺位”和“失位”，而是在原有角色作用基礎之上進一步豐富和完善角色功能;政府的角色移位也不是“越位”和“錯位”，而是在農業科技政策法規允許的范圍內針對農業科技成果轉化發揮更為具體的特色作用。在形式上，政府的角色移位不是成文的規定，而是政府介入農業科技成果轉化的一種習慣或風俗;從內容上，政府的角色移位不是按部就班，而是超越常規的支持和幫助。政府的角色移位總的目的是進一步促進農業科技成果轉化。
1政府介入農業科技成果轉化發生角色移位的理論分析
1.1農業科技成果轉化需要政府發揮角色作用
農業科技成果轉化是對有價值的農業科技成果進行的實驗、示范、培訓、推廣以形成新產品、新方法、發展新產業的活動。農業科技成果轉化與一般性科技成果轉化不同，具有周期長、風險大、影響廣的特殊性，成果轉化存在高度的不確定性，因此需要政府的介入，主要體現在3個方面:一是農業科技成果轉化需要政府發揮保障作用。市場機制“無形的手”不能有效解決信息不完全和信息不對稱等問題，所以需要政府“有形的手”增加農業科技成果轉化市場的“透明度”，保障農業科技成果的供需雙方都能獲得充分的市場信息，實現快捷交流與合作，降低交易成本和風險。二是農業科技成果轉化需要政府發揮杠桿作用。農業技術成果轉化有一定的風險性，企業或私人一般不會主動投入，這就要求政府制定相關優惠政策，或者通過財政投入、稅收調節、政府采購，健全風險投資制度、提供公益性服務等杠桿手段降低農業技術成果轉化的風險。三是農業科技成果轉化需要政府發揮橋梁作用。政府能夠引導農業院校、科研院所與涉農企業建立良好的關系，促進其科技成果向企業轉移;政府還可支持涉農企業建立自身的科研機構，進一步夯實涉農企業在農業科技成果轉化中的主體地位;而且，政府介入農業科技成果轉化也是負責任的政府履行職能的表現，是為了實現國民經濟發展的既定目標而采取的必然步驟。政府對農業科技的基礎研究和相關成果轉化的投入并非是對成熟商品的投入，而是在創新產品問世的前期環節，因此不違反國際上關于反傾銷與反壟斷的規則。而且，美國、法國、日本、澳大利亞等發達國家的政府在農業科技成果轉化中也采取了許多有效措施發揮了重大作用，這為中國、越南等發展中國家的政府介入農業科技成果轉化發揮角色作用帶來許多有益的啟示。
1.2政府介入農業科技成果轉化發生角色移位的必然性
農業科技成果具有公共產品的性質，政府通過計劃指導、產業規劃、發揮社會中介組織和涉農企業的力量介入農業科技成果轉化，是政府履行其經濟職能的表現，但是農業科技成果轉化有其特殊性和復雜性，政府的一些常規性做法未必能落到實處，政府也很難事無巨細地去維護涉農企業合法權益而對整個轉化過程進行管理或監督，因此，政府介入農業科技成果轉化大致可分為2種形式:一是成文的政策法規形式;二是不成文的習慣或習俗。成文的政策法規及其落實是政府介入農業科技成果轉化行使一般職能的途徑;不成文的習慣或習俗主要是指政府針對農業科技成果轉化的幫扶和指導。前者有一定的穩定性，屬于政府的角色定位;后者蘊含可變性，屬于政府的角色移位。政府角色的定位和移位是相輔相成、辯證統一的。因此，政府的角色移位具有必然性?？v觀世界各國，即便是市場經濟較為發達的國家(例如美國、英國)，政府在介入農業科技成果轉化的過程中也會出現角色移位的現象，主要表現為時而強化或弱化政府對農業科技的干預，或超出預算調整對農業科技的投入，既突出農業科研的專業性特色，又強調科技合作在農業科技成果轉化中的重要作用，在信息、服務、人才、稅收等方面經常性地突破既定政策框架對農業科技成果轉化予以幫扶支持。由此可見，政府的角色移位也是為農業科技成果的所有者和使用者提供某種保障和激勵，是為了促進社會產出的最大化。正如經濟學家諾斯所說:“政府的作用在于其所提供的基本服務，也就是規定一些根本性的競賽規則，無論以不成文的習俗形式，還是以成文的發揮形式，都具有2個目標:一個目標是規定競爭和合作的基本規則，以便為統治者的所得租金最大化提供一個產權結構(即規定要素和產品市場的所有權結構);另一個目標是在第一個目標的框架內減少交易費用，以便促進社會產出的最大化”［1］。近些年來，美國、德國、日本、荷蘭、以色列等約20多個國家跨入農業創新型國家行列，從某種意義上講，都是通過不斷調整政府職能和角色移位介入農業科技成果轉化實現的。當然，政府規定一些根本性的競爭規則，培養一種成熟的農業科技成果轉化機制和體制，監督和強制各種合同契約的履行，是現代政府責無旁貸的職能;同時，政府通過角色移位鞏固參與轉化的農業產學研各方產權，減少不必要的成果轉化和交易費用，亦是現代政府無可替代的職能。
1.3農業科技成果轉化中政府要把握好角色移位的節點和時機
農業科技成果轉化是一個復雜、漫長的系統工程，受多種因素制約［2］。綜合考慮農業科技成果研發、實驗、轉化、推廣的整個鏈條，考慮人才、資源等基本要素和政策、市場等環境因素，政府的角色移位具備技術因素和非技術因素2種向度。技術因素包括農業技術設施的先進性、農業技術人才的素質、技術水平及成熟度、農業科技成果的實用性和適用性以及技術配套服務的科學性、完整性和延續性等;非技術因素包括農業技術政策、農業技術市場、技術管理和服務、技術保障因素等。農業科技成果研發、實驗、使用、推廣的轉化過程中，不同階段內各種因素發揮的作用不同，因此，政府的角色移位需要把握住節點和時機，盡可能有針對性地發揮角色作用，排除不利因素的影響。農業科技成果轉化鏈條中哪個地方出現了問題，政府可以通過角色移位作用于哪些因素，是宏觀介入還是微觀介入、介入的力度大小且是否及時、要不要充分尊重市場規律，綜合表現為政府發揮角色移位作用的節點和時機。在農業科技成果轉化的技術因素層面，一些學者認為政府能發揮作用的地方很少［3］。當然，政府介入不能面面俱到，但是政府可以適時地提供部分資金購置技術設施或作為先進技術引進補貼;可以通過改革和完善教育體制，為農業科技成果轉化培養和引進農業技術人才等，資金和人才是農業科技成果轉化最重要的節點，政府的支持與輔助無疑將有力促進成果轉化質量和效率。非技術因素方面，政府移位介入農業科技成果轉化的節點是出臺新的配套政策和提供服務，在配套政策上確立農業科技成果轉化的優先地位、根據農業科技發展規劃和相關制度調整政策支持方向、建立和完善農業科技市場、促進科技經濟相結合等;在服務上，通過打造信息服務平臺、引進技術項目、提供公益服務等排除農業科技成果轉化過程中一些不利因素的影響。政府在必要時動用行政手段干預，運用人財物資源調節，移位本身也是政府調控和公共資源重新分配的過程。實踐中，我國各地政府的做法也不盡相同，如遼寧省遼陽市以國家現代農業示范區建設為契機，積極強化現代農業保障體系建設，加強科技支撐體系建設，穩定并逐步擴大基層農技推廣人員隊伍，建設農業信息服務平臺，啟動遼陽市“12316”金農熱線服務中心建設，形成了具有地方特色的“遼陽”模式［4］。
2農業科技成果轉化中政府角色移位的基本要素
2.1“規劃者”角色移位，集中力量解決關鍵問題
農業科技成果轉化對于轉變農業增長方式、推動傳統農業向現代農業轉變具有重要意義。作為農業科技成果轉化的“規劃者”，政府的角色主要是出臺各項農業政策和科技政策為成果轉化創造優越的政策環境，但是農業技術成果具有不同程度的非排他性和非競爭性等公共產品的特征，必然會出現技術成果外溢的“搭便車”現象;而且農業受氣候和環境的影響較大，農業科技成果轉化存在潛在的經濟風險，研究機構或個人很難獨立承擔農業科技成果轉化的任務。因此，僅僅依靠一些政策法規和規劃設計是不夠的，政府的角色不應僅僅是宏觀領域的規劃者，還應該是微觀領域的實施者、服務者、協調者，尤其是針對一些農業領域的關鍵技術，更需要政府在原有政策的基礎上“特殊”對待。例如，“九五”期間，我國政府針對推廣水稻旱育稀植和節水技術、ABT植物調節劑和小麥旱地全生育期地膜覆蓋栽培等重大技術采取了一系列具體措施，有力地保障了“九五”期間我國糧食增產目標的實現;“十五”期間，我國政府又把超級雜交稻的研究推廣作為一項重要任務來貫徹執行，劃出專門的地域范圍推廣超級稻;“十一五”期間則直接提出“星火富民工程”，從培育農村區域科技成果轉化中心和創新型龍頭企業著手，轉化數千項農村先進適用技術，建立覆蓋全國的星火110科技信息共享和服務平臺，建設國家級星火培訓基地和學校培訓農民技術骨干等;“十二五”期間政府圍繞農業領域核心關鍵技術提出了重點攻克農業生物功能基因組學、動物干細胞、食品營養品質靶向設計和農業物聯網等前沿技術。在政府的宏觀規劃之外，政府主動發揮更多的角色功能，有所作為，為農業科技成果轉化開拓了無限的需求空間，避免了走重復研發、重復轉化、資源浪費的發展老路，在全國形成了“重點突出，特色鮮明，優勢互補、結構合理”的農業科技成果轉化發展格局?？傊?ldquo;規劃者”角色移位的優點在于集中力量迅速解決農業技術領域的關鍵技術瓶頸問題。
2.2“服務者”角色移位，提供更多的特色全方位服務
政府作為農業科技成果轉化中的服務者，其角色服務功能主要為營造農業科技成果轉化需要的信息平臺、法律平臺、研發平臺和推廣平臺，為農業科技成果轉化提供良性運作環境。平臺建設和維護屬于社會公共事務，需要政府戰略性的公共投資，通過公共服務來實現，但是農業科技成果轉化是由知識產生、知識應用、知識遷移等多個部分組成，整個轉化鏈條具備一定的流動性，僅靠政府提供的一般性公共服務很難達到轉化目的，需要政府角色移位提供更多的特色服務。在國家科技政策大環境的影響下，政府可以針對某項效益前景較好的重大農業科技成果，從財政、金融、稅收、場地、人才等方面提供更多的額外服務，比如，可以采取人才配備、減免稅金、返還利稅、財政傾斜等手段對該項成果轉化進行扶持;可以發動倡導該成果相關涉農企業合作，進一步整合有實力的農業科技資源;可以鼓勵銀行貸款或成立融資性擔保公司，引導各種社會資本或外資進入該項目成果轉化，為農業科技成果的順利轉化提供資金保證;可以持續不斷地對農民開展形式多樣的科技培訓服務，并倡導形成寬容的社會文化和活躍的創新氛圍?？傊?，政府“服務者”角色移位的目的應是為建立健全權責一致的農業科技成果轉化機制提供更多的特色性服務，進一步深化農業技術推廣體系改革，為農業科技關鍵成果轉化提供全方位的幫助。
2.3“協調者”角色移位，創造更好的轉化條件和環境
在農業科技的推動下，我國的農產品供求關系發生重大變化，農產品結構和質量問題成為當前農業發展的突出矛盾，人們對優質農產品的需求不斷增加［5］。在此背景下，進一步調整優化農業產業結構，推動先進農業科技成果轉化成為新階段我國農業發展的迫切要求。這就需要政府發揮“協調者”的作用，宏觀上進行必要的體制和機制創新，加強對農業科技成果轉化的引導、扶持和統籌協調;微觀上從全局角度出發，根據全國各地的農業發展特色，進一步協調農業科技產品生產和市場需求。此外，市場經濟體制下，農業科技成果產學研相關各方注定要以贏利為目的尋求生存和發展，市場規律注定他們會根據各自的目標追求利益最大化，各方之間難免存在利益沖突和惡性競爭，需要政府進一步發揮“協調者”的作用，整合各種社會資源，協調各種社會力量，妥善協調各種利益所得。而且，農業科技成果轉化所需的供需對接、機構服務、專家服務、評價評估等都需要政府出面協調。政府“協調者”角色移位的優點在于，政府和農業科技產學研各主體之間沒有直接的利益矛盾，可以公平公正地協調各方利益，為農業科技成果轉化創造更好的條件和環境。
3農業科技成果轉化中政府角色移位需要注意的幾個問題
農業科技成果轉化過程中政府的角色移位對轉化效果會產生至關重要的影響。
3.1政府角色“移位”要避免“越位”和“缺位”
總理［6］曾說過“政府該放的權要放，該管的事還要管好”。政府尊重參與農業科技成果轉化的產學研各方主體地位，就需要把握好政府在農業科技成果轉化中的“角色”定位，準確“移位”，避免“越位”和“缺位”。政府職能“越位”，主要是指政府在農業科技成果轉化過程中干預過多。政府適當的介入或干預有利于提高農業科技成果轉化的效率，但是如果干預過多，則意味著政府取代了農業技術市場的調控性作用，干擾了正常的經濟秩序，容易造成資源配置低效率以及資源浪費。準確“移位”、避免“越位”可以從3個方面考慮:一是政府要尊重經濟規律，避免農業劣質技術泛濫，出現“”;二是政府要尊重科學規律，避免農業科技成果的“硬轉化”和“重復轉化”;三是政府要尊重市場規律，根據市場供求狀況推動相關成果轉化。政府角色“缺位”，主要指在農業科技成果轉化過程中，本來應當由政府提供的公共產品和服務卻沒有充分盡到責任。通俗的說，是政府在農業科技成果轉化過程中該管的不管。準確“移位”、避免“缺位”需要從3個方面著手:其一是政府要切實履行自己的職責，發揮自己的作用，杜絕行政漏洞;其二是政府要保護農業科技成果轉化主體的合法所有權、使用權和收益權不受侵犯;其三是政府本身受到約束，不侵犯農業科技成果持有者的權利，不允許任何公務人員從中謀取私利。
3.2農業科技成果轉化中政府必須是依法移位
強化政府在農業科技成果轉化中的“角色移位”功能，需要進一步健全農業科技成果轉化相關的法規體系。目前，我國專門的農業科技法規還很不健全，農業科技成果轉化過程中遇到一般性的問題可以援引一些公共性的科技法規或經濟法規，遇到一些有爭議的復雜問題時往往會出現法律適用的難題。政府應以《中華人民共和國促進科技成果轉化法》為核心，頒布一些專門的農業科技相關法律法規，例如:《農業科技投入法》、《農業科技成果管理法》、《農業科技產權交易法》、《農業科技仲裁法》及《農業科技中介機構規范服務條例》等，或者建立專門的《農業科技成果轉化法》，形成完備的農業科技成果轉化法律法規體系。
3.3政府角色移位的目標指向:激勵和利益保護
經濟社會各種復雜關系的核心是調節利益關系。農業科技成果轉化中政府的角色移位也應該以利益為目標指向。從我國目前的相關激勵機制看，需要進一步完善相應的激勵和利益保護制度。根據相關調查，我國在科技成果轉化激勵和利益保護方面存在不少問題，例如:獎項名目繁多，除了各級政府科技部門設立的獎項之外，政府其他部門、各類社會團體也紛紛設立各種名目的獎項;許多獎項不僅沒有獎金，還會收取數目不等的評審費;一項成果重復獲獎，一個獎項數百項成果獲獎;報獎限項，各單位推薦出來的成果負責人往往就是單位領導，青年科技人員獲得的優秀成果卻有可能連申報資格都沒有;許多單位過于偏重SCI、SSCI、EI等依據論文等級獎勵科研工作者，忽視了將農業科技成果的應用效果、經濟效益等作為獎勵的根據等［7］。毫無價值的獎項泛濫不僅起不到應有的激勵作用，反而會助長落后成果的蔓延、抑制優秀成果的轉化。因此，政府應該及時采取有效措施，通過角色移位調整科技獎勵結構，嚴厲打擊非法設獎，取締表里不一、嘩眾取寵的假大空獎項;重點對有突出貢獻的農業科技工作者予以個人獎勵，樹立榜樣，帶動其他農業科技人才努力工作;注重對青年科技人才獎勵，改善青年科技人才的工作條件;各省市地方政府根據農業科技成果的水平和轉化情況，對做出重大貢獻的單位和個人實施獎金獎勵，提高獎勵標準并授予榮譽稱號等。利益是驅動農業科技成果轉化與推廣的核心要素，合理的利益分配能有效促進農業科技成果轉化與推廣［8］。由于缺乏安全可靠的利益回報機制，大多數企業和其他社會資金對農業科技成果轉化投資望而卻步［9］。在網絡科技和信息技術高度發達的今天，技術的“外溢”和“搭便車”現象更加嚴重，往往是農業科技成果尚未面世，研究機構和企業已面臨著無形的“維權”壓力，因此，在利益保護方面，政府角色移位的目標指向應該從保護知識產權、技術秘密、農業科技成果入股分紅等方面。政府應該有一套緊跟時代、成熟的利益保護辦法或措施，具體保護方式可以是通過法律和司法程序，建立起完善的農業科技成果轉化的利益保護長效機制，加大知識產權保護力度，公平合理地依法解決糾紛，依法規范市場秩序，提供公平、合理、有序的農業科技成果轉化環境，使參與轉化的各方利益都得到兼顧，積極性都得到充分激勵。
3.4政府角色移位形成聯動力量
農業科技成果的應用和順利轉化僅依靠政府發揮一般性的“角色”功能是不夠的，需要進一步完善成果轉化所需的社會支持體系。農業科技成果為社會接受，更重要的是要建立起與經濟主體(包括農業企業、農業合作社、農民群眾等)、金融機構、農科媒體、中介機構、技術市場等的經濟聯系所組成的社會支持體系，形成一個完整的農業科技成果轉化鏈條。農業科技成果轉化成功與否，在某種程度上取決于政府角色移位所營造的各種社會支持體系;取決于成果所有者和需求者的組織、鏈接、創業和推廣的能力。一種先進的新技術或新產品脫離了社會支持體系就會被束之高閣，農業科技成果雖然具有公共產品的性質，政府也可以利用自己掌握的資源進行轉化推廣，但最終仍需要在市場中求生存，被社會所接受，這是真正決定農業科技成果轉化能否成功的標準。因此，政府推動農業科技成果轉化、扶持農業技術企業的發展，就不能僅僅關注農業科技立項、提供科技資金和設備等一般性服務，還必須通過角色移位形成聯動的力量，盡最大努力健全和完善農業科技成果轉化所需的社會支持體系。
作者：李兆友 夏一維 單位：東北大學文法學院 西原農林科技學院
參考文獻:
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