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摘要:貧困一直是困擾中國經濟社會安全穩定的最大問題之一，尤其是受到自然條件和經濟條件限制的甘肅省尤為明顯，因災致貧成為甘肅省最主要的致貧因素之一，雖然政府致力于消除貧困，但貧困形勢依然嚴峻。而農業保險具有風險保障、防災防損等功能，將農業保險與扶貧結合起來，有助于“輸血”扶貧到“造血”扶貧的轉變。但由于自然條件及相關機制的影響，甘肅省農業保險扶貧機制還需進一步完善，且任重而道遠，政府應采取相關手段，鼓勵農業保險參與扶貧，在2020年實現全面脫貧的大背景下，為甘肅省打贏脫貧攻堅戰進行助力。
關鍵詞:扶貧;農業保險;致貧因素;補貼機制
貧困一般是指人們在經濟上貧窮、生活上困難的一種現象，有時候也指在精神上的一種窘困現象，因此貧困是人們在物質和精神上貧乏窘困的一種綜合現象。而保險有著分攤損失、經濟補償，投融資和防災防損等幾大功能，通過這些功能，保險業能完美地與精準扶貧相嵌合。2018年8月20日，國務院了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，提出支持貧困地區開發特色農業險種，開展扶貧小額貸款保證保險等業務，探索發展價格保險、產值保險、“保險+期貨”等新型險種。擴張貧困地區涉農保險保障規模，開發物流倉儲、設施農業、“互聯網+”等險種①。中央致力于將農業保險與扶貧結合起來，利用保險業獨有的優勢解決貧困這一大難題［1，2］。
1甘肅省貧困與反貧困現狀分析
1．1甘肅省貧困現狀分析。由于受到自然環境、歷史文化、經濟發展等各個方面因素的影響，甘肅省自古以來就是中國最為貧困的地區之一，甘肅的定西、隴南、臨夏等地區均是國家重點貧困地區，也是重點扶貧地區?？傮w上來說，甘肅省的貧困具有貧困人口眾多、分布區域廣泛和生活水平低下等幾個特征［3］。甘肅省雖然近幾年來的扶貧效果成效顯著，但是其貧困人口仍然高于全國平均水平，截至2018年底，甘肅省貧困人口仍然有111萬人，占全國平均水平1660萬人的6．69%，貧困發生率達到了5．6%，遠遠高于全國平均水平的1．7%，貧困程度僅次于西藏①;甘肅省貧困人口分布分散，很難集中扶貧，提高了扶貧成本。從行政區域上看，甘肅省一共86個縣級行政區，曾經貧困縣高達75個，占總數的87．21%，僅有嘉峪關不存在貧困縣;且甘肅城鎮化水平、居民可支配收入等各種數據均低于全國平均水平，2018年甘肅省城鎮化水平為47．69%，僅僅高于貴州的47．52%和西藏的31．14%，排倒數第三位，也遠遠低于同期全國平均水平的59．58%，在居民可支配收入方面，2018年甘肅省居民人均收入水平為17488元，僅高于西藏，低于全國居民人均收入水平的28228元②。甘肅省貧困人口多，區域大，程度深，脫貧難度相較于其他地區更大，但自十八大以來，圍繞著以同志為核心的黨中央領導提出的“精準扶貧”的思想，甘肅省堅定信心，扎實推進精準扶貧工作進程，也取得了一定的成就。
1．2甘肅省反貧困現狀與成效。甘肅省一直將扶貧作為全省工作的重中之重，致力于提高居民人均收入水平，改善人民生活條件，降低貧困人口和貧困發生率，提升人民生活幸福感。總的來說，甘肅省扶貧開發主要經歷了以下四個階段:(1)體制扶貧時期(1978－1982)。這個階段的扶貧主要是改變經濟體制，即家庭聯產承包責任制，提升了農民的生產積極性;(2)重點區域扶貧時期(1983－1998)。此階段政府開始對重點貧困地區進行扶貧，主要集中于河西、定西、隴東、隴南以及少數民族聚集貧困地區;(3)全面扶貧攻堅時期(1999－2010)。主要代表是“八期”扶貧攻堅計劃，進行高層次扶貧開發;(4)精準扶貧時期(2011－至今)。此階段是以提出的“精準扶貧”思想為指導，解決全省區域性整體貧困，實現科學扶貧和精準扶貧。12012－2018年甘肅省貧困人口及貧困發生率(數據來源:國家統計局)雖然甘肅省貧困現象依然嚴重，但是從歷史發展來看，甘肅省反貧困成效已經取得了巨大的成效。如圖1所示，2012年，甘肅省貧困人口高達692萬人，貧困發生率為33．2%，經過幾年的精準扶貧后，2018年底，甘肅省貧困人口降為111萬人，貧困發生率為5．6%，從圖1中可以看出，2012－2016年，下降尤為明顯，累計減貧581萬人。不僅在貧困人口和貧困發生率上，貧困縣由75個降為39個，朝著全面建成小康社會目標又近了一步。但同時也存在著一定的問題，某些地區返貧率一直居高不下，實現脫貧后又返貧，因此實現精準脫貧依然是甘肅省近幾年的工作重心，且已經到了最為關鍵的時刻。
2甘肅省主要致貧因素及農業保險扶貧的必要性分析
甘肅省貧困現象嚴峻，在龐大的貧困群體中，甘肅省因災害導致的貧困尤為明顯，因此利用農業保險的抗災扶貧功能助力甘肅省扶貧工作開展是必要的。
2．1因災致貧因素分析。甘肅省地處西部，是氣候帶最多的省區之一，擁有著亞熱帶季風氣候、溫帶季風氣候、溫帶大陸性氣候和高山氣候四種氣候類型，地理條件復雜，因此甘肅省很難開展大規模集約化的農業生產。甘肅省全省大部分地區是大陸性氣候，平均降雨量低于400mm，且基本上集中于夏季幾個月，但年均蒸發量卻是降雨量的四五倍，旱災極易發生。據有關數據統計，2017年甘肅省全省受災面積為49．42萬hm2，其中，水災受災面積為2．69萬hm2，旱災受災面積為30．40萬公頃，旱災受災面積為水災受災面積的11倍多③。如圖2所示，近五年來，甘肅省成災面積和受災面積一直居高不下，2016年達到近五年來最高，2017年下降較多，但2018年又增加許多。不僅如此，2018年全省各地區總計發生各類地質災害479起，直接經濟損失達48691．7萬元，增長133．7%，各類自然災害造成的直接經濟損失達249．9億元④。這就會使農民收入降低，政府扶貧成本增加，增加了貧困的發生率。當然，甘肅省的貧困不僅是因災害致貧，還有因病致貧、因缺乏基礎設施致貧、因婚致貧等等，但由于自然條件惡劣，甘肅省最主要的致貧因素還是因災(害)致貧。
2．2農業保險參與扶貧的必要性。農業生產和發展受災害的影響是巨大的，因此農業保險參與扶貧是非常有必要的。相比于其他險種，農業保險有著更大的優勢。首先，農業保險保費補貼替代一部分的農業直接補貼，補貼會更加透明，便于市場監督，防止“尋租”行為的發生;其次，農業保險保費補貼可以調動農民購買保險的積極性，使農民獲得更大的經濟保障，推動農業生產經營模式的改變，穩定農產品市場秩序，降低保險運營成本［4］;最后是甘肅省特殊的自然環境，使其在種植特殊經濟作物方面有著天然的優勢，因此，對甘肅省特有的經濟作物種植進行保費補貼政策優惠，有利于保障農民收入，推動特色農產品市場的發展，實現農業供給側改革［5］。
3甘肅省農業保險參與扶貧中出現的問題
保險具有金融中介的作用，能夠為經濟發展的各類風險提供保障，促進風險管理的實施［4］。農業保險作為保險業不可或缺的一部分，自然在扶貧中能夠扮演重要的角色。自2007年甘肅省大力推行農業保險扶貧以來，甘肅省農業保險覆蓋面逐漸擴大，服務體系也逐步完善，2018年甘肅省農業保險保費收入為11．53億元，同比增長24．8%，賠付額為7．69億元;2019年上半年保費收入就已達到11．92億元，同比增長62．84%，上半年賠付額為4．95億元。甘肅省農業保險最突出的特點就是重點向貧困村貧困戶傾斜，95%以上的貧困戶均參加了農業保險，但其中依然存在著其他有待解決的問題。
3．1資金困難及補貼機制問題。甘肅省是欠發達地區，經濟條件差，整體經濟結構以農業為主，政府財政預算收入較低，農險保費補貼以中央財政和省級財政為主，市、縣級財政補貼能力十分有限，很難將配套補貼資金籌集到位，且農險保費分攤比例對甘肅省的市縣級政府來說壓力較大，導致市、縣級政府開展農業保險的積極性較低，也導致險種不能全覆蓋，對農業保險開發、創新以及實施有不利影響。另外專項資金補貼方式缺乏支持，自大力推行農業保險以來，專項資金主要用于地方特色產業品種的農險試點工作，比如玉米制種、能繁母豬保險、蘋果保險等等，但由于局限性較大，補貼資金數根本無法滿足發展需求。最后，甘肅省對農業保險的支持形式比較單一，只是單純地進行保費補貼，對農業保險主體的稅收優惠支持相對缺乏，使得甘肅省內兩家經營農業保險的中國人保和中華聯合公司在農業保險方面盈利微薄，對其開展農業保險的積極性沒有有效激勵。
3．2產品設計問題。由于甘肅省獨特的自然環境，氣候差異大，農作物品種也有著很大不同，風險差異也很大，加上農業保險推行時間較短，農業保險產品無法完全針對不同縣市不同的特點進行設計，導致產品設計脫離實際，保費定價過低，對保險公司不利，定價過高，又會挫傷農戶投保積極性，降低保障程度;同時由于政策性農業保險的特殊性，省級相關部門按照各縣農作物的狀況制定計劃，然后向各家保險公司招標，保險公司通過基層政府進行承保，然后再根據農產品規模劃撥資金，這種機制很大程度上削弱了縣級政府和保險公司的靈活性，也很大程度上導致保險公司無法科學、專業地設計保險產品，無法因地制宜地使農業保險發揮出更大的價值，更不用說將這一手段應用于貧困地區，為其提供“貧有所助”的保險，使其更符合貧困地區和農戶的需求。
3．3理賠難問題。甘肅省囊括了五種氣候帶，各個縣市之間環境存在較大差異，風險特征也有著很大的不同，即便是同一區域，農作物品種也存在著很大的不同，同一農作物品種，風險也不同，農戶之間損失程度也有所不同。雖然受災后，保險公司會與相關部門共同定損，但定損結果與農戶真實損失之間仍然存在差異，再加上農戶平均主義和小農意識作祟，不論自身受災程度輕重，一旦其他受災較重農戶獲得的補償高，便認為對自己不公平，造成了農戶對保險公司的不信任和誤解。由于農業具有分散經營的特點，一旦受災卻是大面積的，導致理賠工作有著巨大的工作量，而相關服務人員數量卻遠遠不能滿足如此大的工作量，從而導致理賠效率降低，不夠準確等問題，這些均導致了理賠困難的局面。
3．4協作及時效性問題。由于甘肅省特殊的地理人文環境，導致甘肅省的農業生產基本上以分散經營為主，很難形成規?；募s生產，因此農業保險的開展是需要基層政府大力支持的，但由于基層政府對農業保險認知較為簡單，且沒有更多的時間精力過多關注農業保險的開展，容易導致基層政府與保險公司之間的協作出現問題。此外，由于分散經營，各家農戶種植作物品種不同，且分布較為分散，即便是采取按村集體投保的方式，保險公司要完成承保合同簽訂也需要一個時間段，這樣還未投保就發生風險的事件時有發生，很容易造成農戶、政府和保險公司之間的糾紛。
3．5險種結構問題。投保的各類作物不能全面覆蓋，部分經濟價值高的地方特色產品不能獲得承保，在中央和省級財政補貼范圍中，并沒有完全包含具有甘肅省地方特色、經濟價值較高、且具有全國品牌性的農產品，而保險公司又是以商業利益為主，不會拋開政府補貼獨自承保這些險種，這就導致了農業保險承保險種結構出現了很大問題;同時，投保的各類作物無法全面覆蓋也導致加大保險公司的風險，保險公司以不足額的保費承擔起了全面風險，甚至出現農戶投保一種經濟作物，保險公司保的卻是多種經濟作物的“投一保十”的尷尬現象，大大地挫傷了保險公司的投保積極性?？傊?，由于甘肅省獨特且脆弱的自然環境和欠發達的經濟水平，導致了農業保險在甘肅省的開展過程中出現了資金、產品設計、理賠、時效性、險種結構等各方各面的問題，甘肅省在農業保險的推行進程中任重而道遠。
4甘肅省農業保險參與扶貧的對策建議
隨著農業保險扶貧進程的推進，其中出現了各種各樣的問題，給農業保險扶貧提出了更大的挑戰，因此，解決農業保險扶貧進程中的各種問題是甘肅省發展的必然要求。
4．1優化農業保險保費補貼機制，讓資金用到“刀刃”上。甘肅省經濟水平差，尤其市縣兩級政府補貼力度低，資金問題限制了農業保險的發展，因此優化農業保險保費的分攤比例是必要的。首先，加大對農業保險的補貼，爭取中央財政補貼是必要的;其次，建議適當減輕市縣級財政，甚至減免貧困縣財政配套補貼資金要求，或者給予其根據農業保險發展情況彈性安排的權利，減輕市縣級財政尤其是貧困縣財政的壓力;最后，利用財政、稅收等手段支持并鼓勵保險公司針對經濟價值高、具有地域特性的農作物開發設計相關險種，爭取中央補貼資金，針對已有的險種，建議提高中央財政補貼比例，并加大針對貧困戶的農業保險投入，改善對農業保險資金的籌集與使用。
4．2將政策性與商業性發展結合起來，推進農業保險市場化進程。政策性農業保險的特殊性決定了政府財政補貼資金的必要性。在一定的范圍內，農業保險損失具有普遍性，超過這個損失范圍，保險公司可以用商業保險來承保。在一定范圍內的損失，保費以政府財政補貼為主，農民只需要交付很小的一部分，如果損失過大，超出這個范圍的保費則由農民自己承擔，這樣既能提高保障程度，又能更科學地進行保險產品設計。由于財政資金緊張，擴大農險覆蓋面、險種面和財政補貼比例有著很大的困難，因此通過設置層級保費補貼，可以有效減輕財政壓力，推進農業保險市場化進程。
4．3改進農業保險條款，提升理賠透明度，加大宣傳力度。由于甘肅省地區氣候差異較大，農作物品種也有很大不同，因此在設計保險產品時，從保額、費率、保險責任、理賠規則等方面都應根據不同農作物品種進一步改進，堅持不同險種有不同特點、不同地區同一險種也有不同特點的原則，因地制宜，科學規范理賠標準、計算方法和程序，提升透明度;同時加大對農戶的農業保險宣傳，讓農戶認識到災害后的保險賠償不是一種政府救災，加強其對農業保險的理解，減輕其災害后對政府的依賴性，提高農戶對農業保險的滿意度和認同度。
4．4加強政府與保險公司的公平合作，提升專業化水平。政府尤其是基層政府與保險公司的協作問題在一定程度上也阻礙了農業保險扶貧的進程，在政府與保險公司的博弈中，應協同合作，尊重客觀規律，改善基層政府服務理念，減少主觀影響，讓農業保險回歸到客觀化、市場化的運行規律中來;政府應發揮支持作用，在思想上意識到農業保險對提高農民收入和有效扶貧的積極作用，在行動上大力支持保險公司在鄉鎮、鄉村開設農業保險服務網點，鼓勵保險公司進行產品創新，給予政策稅收等方面的優惠以及技術等方面的支持，解決保險公司在農業保險推進中投入大量資金的后顧之憂;將農戶信息錄入互聯網，實現信息大數據化，建立相關服務平臺和風險管理機制，增設相關服務人員，及時并準確地掌握相關信息，不僅可以緩解甚至解決時效性問題，還對解決理賠難問題大有益處。
4．5拓寬農業保險險種種類，完善農業保險險種體系。甘肅省有地區經濟作物、中藥材等種植優勢，農戶對經濟作物、中藥材等保險需求也很大，因此政府和保險公司應大力支持并開發這一需求，增設支持地方特色農業開發的險種，支持經濟價值較高的農業保險品種試點，擴大險種面并進行推廣示范，完善農業保險險種體系，逐步實現“擴面增品提標”，還有利于解決“投一保十”的問題。
4．6引進相關專業人才。由于農業保險是最近中央政府大力推行的，相關人才極為缺乏，尤其是基層政府和保險公司內部人才稀缺，就算將一定權力下放至基層政府，沒有專業人士，也無法將農業保險的優勢真正發揮出來。因此，大力培養和引進農業保險人才有利于提升基層政府和保險公司的專業性，真正發揮農業保險扶貧的優勢?？傊?，農業保險是可以作為實施“精準扶貧”工作的重要手段，甘肅省由于其特殊的自然條件導致貧困現象較其他地區更為嚴重，政府應通過各種手段鼓勵和支持保險公司在貧困地區開發特色農業保險險種，激發農戶投保積極性，盡快打贏“精準扶貧”的脫貧攻堅戰。
作者:董菁 單位:蘭州財經大學
