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摘要：我國農業保險制度仍然處于完善與發展階段，目前的保險制度還難以滿足農業發展的現實需要，亟待推動農業保險立法，構建完備有效的農業保險制度。我們可以借鑒發達國家和部分亞洲發展中國家的農業保險實踐經驗，積極推進農業保險立法，確定農業保險險種，加大對農業保險的補貼，逐步構建起符合我國國情的農業保險制度體系。
關鍵詞：農業保險；政府責任；制度建設；對策
在現代農業經營體系中，農業保險對生產穩定、經營效益提升和風險化解都起著重要作用。一般而言，農業保險是指農業生產者在從事農業生產、經營過程中，因遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失而獲得經濟補償的一種保障［1］。在我國經濟社會發展的不同歷史階段，農業保險呈現出不同的歷史特征，在維護農民利益、促進農業發展中發揮了積極作用。隨著我國農業現代化體系的不斷完善，農業保險的作用日益凸顯，2018年中央一號文件提出，要“探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業保險體系”。在經濟競爭日益全球化的今天，農業生產和糧食安全更加重要，但是總體來看，我國的農業保險制度尚不健全，農業保險法比較滯后，對農業的保護力度不足，現代農業保障能力不強，農業的競爭力較弱。西方發達國家現代農業的快速發展，很大程度上受益于現代化的農業保險制度在防范和化解農業風險中發揮的重要作用，這也給予我國農業發展以積極啟示。為此，本項目從我國的農業實際出發，結合當前農業保險存在的問題及國際經驗，以期構建起符合我國國情的農業保險制度體系，促進現代農業發展和鄉村振興的實現。
一、我國農業保險存在的問題
農業保險通過經濟補償的方式給予農民保障，能夠減低農業災害帶來的損失，對于農民的利益保護具有重要作用。但是在我國廣大農村，農業保險依然存在很多問題。
1.農業保險的法律依據亟待完善。目前，我國涉及農業保險的法律僅有《農業法》和《保險法》兩部，但是二者涉及農業保險的條款均相對較少，同時，我國也缺少農業保險的基本法律。2001年頒布的《農業法》規定要“不斷完善農業保險制度”，2004年以來，中央一號文件連續提出要完善農業保險制度，健全農業保險體系。為更好地保障農業生產安全，2012年，國務院頒布了《農業保險條例》，我國農業保險發展開始進入一個新的階段。但是《農業保險條例》在實際操作中還存在諸多困難，農業生產和經營的復雜性，使得條例很難在農村中付諸實踐，更達不到保險的預期目標。
2.商業保險公司參與意愿不強。由于自然環境變化對農業生產影響很大，再加上農業生產周期長，發生自然災害的概率高，因此農業生產的效益相對較低。而商業保險公司主要以盈利為目的，農業保險顯然很難為商業保險公司帶來高收益，尤其是在遭遇較大自然災害時，農業保險的收入很難保證保險支出，這也直接降低了商業保險公司對農業進行保險的意愿，而且當前有些商業保險的申請程序煩瑣，附加條件過多，都限制了農民的參保積極性。目前，農業保險的宣傳主要還是依靠政府，保險公司很少主動對農業保險進行宣傳和推薦，而政府的主動介入力度又不夠，這些都導致農業生產的綜合保障能力不強。
3.政府的支持力度有待提高。農業是關系國計民生的基礎產業，關系著社會的基本穩定和農村的可持續發展。目前，雖然國家要求對農業保險進行補貼，但是多數農業保險還是主要依靠農民自己投入，通過企業進行商業化運作，很難從根本上為農業生產提供保障。為更好地促進農業生產發展，政府應該在農業保險中發揮更重要的作用。從實際情況來看，國家雖然取消了農業稅，加大了農業生產、糧種、機械等補貼，但是對農業保險的投入依然相對不足，尤其是地方政府在農業保險的配套補貼方面比較缺乏。在糧食安全日益重要、國際糧食競爭日益激烈的情況下，為提高農民從事農業生產的積極性，政府必須進一步加大農業保險的投入力度，以保證農民收入的穩定性。
4.農民的保險意識較為淡薄。從實際情況來看，農民參與保險的意識相對不足，由于農民經營的地塊小且糧食價格又相對較低，種地很難帶來較高的收入，而保險并不能提高土地的直接收益，所以農民對農業保險的接受度普遍較低。尤其是隨著打工經濟興起，大量農民外出務工，務工收入已經成為農民主要收入來源，農民對土地經營的重視度普遍降低，有些農民為了能全家進城務工，甚至拋荒土地或者直接在土地上種樹。貧困地區的農民參與保險的意識更加薄弱，他們普遍認為如果發生自然災害參加保險還劃算，但是一般又很難遇到較大自然災害，而且參?？赡苓€會增加支出，所以他們基本不愿意參加農業保險。有些地區甚至出現保險不是農民自己辦理，而是以村組為單位把材料提交到鄉鎮，由鄉鎮統一辦理的現象，嚴重違背了農民自愿參與的原則。而且多數情況下農民對保險條款并不熟悉，很多條款也并不平等，當遭遇到自然災害時農民也難以獲得補償，這些都降低了農民的參保意愿。
二、國外農業保險制度的發展及啟示
農業屬于第一產業，是國民經濟的基礎，在整個產業體系和社會發展中具有重要地位，但是相對而言也是弱勢產業，要想確保糧食安全和農民增收，就必須建立完善的措施保障農業生產安全。發達國家由于經濟水平高，現代產業體系較為成熟，能夠為農業發展提供支持，在農業保險立法、保險補償和保險運營等方面都有成功的經驗。部分亞洲發展中國家的農業保險主要由國家保險公司提供，主要對水稻、小麥、玉米等基礎性糧食作物進行保障，目的就是維持基本的糧食生產安全。這些國家的農業保險模式對我國農業保險制度的構建都具有積極的借鑒意義。
1.日本的農業保險模式。受地理環境的影響，日本用于耕種的土地較少，為提高農業生產效率，增強農民種地積極性，日本高度重視農業生產保障體系的建設。日本政府把農業生產、服務和銷售體系放在更加重要的位置，早在1947年就建立了完善的農業保險制度，出臺了農業保險法，建立起了農業保險政府扶持為主、農業協會運營的多主體協作模式。由于人多地少，農業經營效益和穩定性就顯得非常重要，日本法律規定農民的養殖業和種植業的標準在達到最低參保標準時，農民就必須進行保險。農民通過農業協會進行保險，政府對農業協會提供管理補貼、保費補貼和保險補貼，補貼的力度非常強。國家只負責政策制定、規劃引導和資金扶持，農業協會則負責農業保險的具體運營事務，并與保險企業進行溝通、協商，大大降低了農民的參與成本，提高了保障力度，日本基本所有的農民都參與了農業保險。
2.美國的農業保險模式。美國用于農業種植的土地面積很廣，農業現代化水平較高，主要以規?；霓r場經營模式為主，國家在1938年就建立起了農業保險制度，出臺了《聯邦農作物保險法》《聯邦農業保險改革法》，對農業生產進行高額補貼和保障。設置了聯邦農作物保險公司管理和運作農業保險，實行政府與商業保險互動的雙規保險模式，以及農民自愿與強制結合的保險策略，以完備的制度和法律體系保障農業生產安全［2］。政府通過費用補貼、保費補貼等優惠政策，支持、鼓勵保險互助會、農業協會、合作社等共同加入農業保險，通過提供保險補貼、降低稅率等方式，鼓勵商業保險公司對農業進行保險，極大提高了保險的市場化水平。在面對破壞力較強的自然災害時，依托政府的扶持，通過多元化、高額度的保險，美國能夠為農民的生產提供有力保障。
3.歐洲國家的農業保險模式。歐洲國家的農業保險制度基本是在19世紀中期建立起來的，在保險模式上主要采用公助民辦的模式，國家對農業保險提供補貼和支持，由民間力量和商業資本共同運作。這種模式的特點就是，主要依靠社會力量參與農業保險，國家不參與農業保險的經營，但是國家通過資金扶持鼓勵政策性農業保險機構的發展，例如法國、英國一些國家對這些保險機構的運營經費進行財政補貼，以保證保險機構在農業保障中發揮積極作用。同時，鼓勵農業互助協會、合作社和大型農業公司合作運營保險，并支持民間互助組織、農作物保險公司等參與農業保險。這種保險模式讓各種中介機構在農業生產中發揮了重要的引導作用，這些中介機構作為農業發展的服務組織，不僅推動了農業保險的運營，而且在農業生產、銷售服務等領域也發揮著重要作用，降低了農民生產和銷售的成本，而且能夠及時為農民提供各種市場信息，保障農民的經營利益，為農業生產提供了綜合性的保障。
4.亞洲發展中國家的農業保險模式。亞洲發展中國家由于受到經濟水平的限制，農業保險的領域和范圍有限，這些國家普遍采用針對性扶持的方式，也可以稱之為發展中國家的農業保險模式。其農業保險主要由國家保險公司提供，涉及的保險范圍較小，險種較少，主要對水稻、小麥、玉米等基礎性的糧食作物進行保障，目的就是維持基本的糧食生產安全。這些國家雖然都有一定的法律規定，要求農民參與農業保險，但是又充分尊重農民的個人意愿，不采取強制措施，農業保險多依托地方政府推行，方式相對靈活。菲律賓是亞洲發展中國家農業保險發展的典范，除了提供專業化的農業服務和貸款擔保以外，也充分考慮到自然災害的影響，實施了一項“全國農業保證計劃”，在發生自然災害、農民無法按時償還貸款時，就由土地銀行管理的“農業貸款保險基金”進行賠償。政府不僅負責農業貸款，還進行保費補貼，并采取減免稅收、財政扶持、法律保護等多種途徑保護農業生產安全。
三、我國農業保險制度的完善路徑
國外農業保險發達的地區，政府一般在保險事業中起著重要作用，他們都具有完整的國家立法，政府對農業保險提供配套支持。當前，我國的農業保險處于完善與發展的階段，農業保險制度在防范農業風險中的作用還難以完全發揮。因此，必須立足于我國國情，借鑒發達國家和部分亞洲發展中國家的農業保險實踐經驗，構建起符合我國實際的農業保險制度體系。
1.積極推進我國農業保險立法。農業是抵抗自然風險能力最弱的行業，為確保農業生產的安全，農業發達的國家基本都制定了完備的農業保險法，如，日本的《農業保險法》《農業災害補償法》，美國的《聯邦農作物保險法》《聯邦農業保險改革法》，等等，這些法律法規以及相關的農業發展促進政策，提高了農業生產能力，保障了農業生產安全，降低了農業生產風險，確保了糧食安全和社會穩定。我國的《保險法》《農業法》中雖然部分內容涉及農業保險，但是政策性、專門化的農業保險法至今尚無。近年來，我國自然災害頻發，農業生產和糧食安全的風險不斷加大，農民對于農業保險立法的訴求也在增強。為此，應該積極借鑒農業發達國家的立法經驗，結合我國的農業發展特點，盡快出臺《農業保險法》，明確農業保險的相關責任主體、各方的責任與義務、保險的內容和范圍、補償的方法和程序等，真正能夠使農業保險滿足農民的生產需要，解決農業中的靠天吃飯問題，有效化解各種天災人禍，使得農業生產有穩固保障，切實推動我國現代農業生產體系的建立。
2.因地制宜確定農業保險險種。農業保險按照不同標準可以劃分不同類型。按照農業種類可以分為種植業保險和養殖業保險，按照危險性質可分為自然災害險、意外事故險、病蟲害險等。由于我國農業發展存在區域上的差異，不同地區的氣候、農作物種類差異較大，農業保險要充分考慮地區差異，結合各地的農業實際情況，制定相應的保險品種。同時保險費用的設計也要注重層次性，考慮到不同地區的經濟發展水平，不能完全使用一個標準和模式。隨著農業現代化水平的提高，農業產業化趨勢明顯，第一、第二、第三產業加速融合，因此也要充分考慮到農業加工、流通、銷售等環節的風險，盡快建立貫穿農業生產全部環節的綜合性保險品種。在具體的投保方式上，要充分考慮農業生產規模、作物種類、經營模式等方面的差異，對于關系國計民生的農作物和養殖動物可以采取強制性保險，而對于其他農產品則可以采取農民自愿參保和政府引導的方式。
3.加大農業保險補貼力度。不同地區經濟發展水平存在差異，農民參保能力也存在差距，必須結合地區實際情況和國外農業保險的補貼制度，對于農民投保進行補貼，同時也要對保險機構給予一定的財政補貼。一是在經濟落后地區和貧困農村由地方政府為農民生產投保，國家給予一定的支持和補貼。這種方法也可以運用到經濟發達地區的貧困農戶家庭，以確保他們的基本生產安全。二是在普通的農業生產地區，政府與農戶可以共同分擔農業保險費，農戶繳納一定比例的保險費，同時鼓勵商業保險參與，以預防農業風險，這不僅可以降低農民的負擔，而且可以激發農戶種田積極性［3］，這種方法的保費分攤比例不能一刀切，可結合地區實際制定，以確保農戶有足夠的承擔能力，從而自愿投保，維護農業生產安全。三是政府要對商業保險公司實施一定的補貼或稅收優惠。保險公司以盈利為目的，政府在農業保險上給予支持，確保公司獲得相應效益，可以促使保險公司能夠積極參與到服務農業發展中來。
4.探索建立農業再保險制度。農業再保險就是保險公司承擔的保險業務，通過分保的形式轉移給其他公司，這樣可以合理分擔農業保險風險，降低保險的成本。為提高保險公司參與農業保險和開發新險種的動力，政府除了政策扶持外，還可以積極探索建立再保險制度，以分散保險的風險。一是參與農業保險的公司如果進行再保險，向其他保險公司辦理相關手續時，必須由政府管理部門進行監管和備案，如果發生風險，政府進行監督，并適當給予一定的補貼。二是政府成立專業化的農業保險機構，負責為保險公司辦理再保險業務，對公司的農業保險業務進行指導，監督保險公司的農保業務和制度執行情況，制定相關的農業保險政策和規定。建立政府責任機制，通過政府的扶持、引導和規范，提高保險公司參與農業保險的積極性，合理分擔農業保險風險，調動其承保的積極性。
參考文獻：
［1］汪濤，蔡強，朱云嫻.我國農業保險健康有序發展的制約因素與推進策略［J］.改革與戰略，2018，（9）：59-64.
［2］夏秀梅.國外農業保險經營模式對我國的啟示［J］.農業經濟，2015，（3）：30-31.
［3］陳波.農業保險存在的問題及對策建議［J］.安徽農學通報，2014，（21）：12-13.
作者:劉濤 單位:鄭州市社會科學院
