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1.1中央政府
中央政府的第一責任就是建立和維護旱澇保收的農田水利體系，從而保證即使出現極端氣候條件也能生產出足夠糧食。農田水利供給直接關系著農村發展，健全的農田水利體系可以為農民提供低成本、高效益的農業生產條件，促進農業增產、農民增收。中央政府還必須考慮到各種可能出現的水利風險，做到及時防范。農田水利所具備的非排他性和非競爭性決定了農田水利供給應主要由政府來承擔。中央政府期望積極調動其他利益主體的積極性，以最低的成本來獲得收益。因此中央政府的行為特征可總結為保證國家糧食安全，希望通過政策和體制調整，調動其他利益主體的投人積極性，最終建立一個良好的降低風險減少浪費的高效益的農田水利體系和體制。
1.2地方政府
地方政府包括省、市、縣、鄉鎮等各級政府，其作為理性經濟人也要追求自身利益最大化。從地方政府的經濟利益來講，農業生產、農田水利供給好壞幾乎與地方政府利益無關。然而地方政府作為國家宏觀管理的中間層次，因此地方政府不得不關注農田水利供給，為農民提供基本的農業生產條件。地方政府力主糧食不減產、農民不上訪，至于農田水利體系是否完善、農業灌溉的成本如何以及收益如何，地方政府并不是特別關心。
1.3村社
村社主要指村民組和村委會。相對于鄉鎮政府，村社和鄉鎮政府有本質的區別，鄉鎮政府有其相對獨立的預算收入，而村社則是一個社區自治性組織，并沒有固定的財源。但村社在農田水利供給中扮演著十分重要的角色。時期，農村以村民組作為一個相對獨立的灌溉單元進行灌溉。隨著稅費改革取消農業稅，村委會是離農民最近的一級政府建制，村委會在農田水利供給中的作用大大削弱。國家進一步限制鄉村組織調整農民的土地利益；取消村民組、合村并組、撤鄉并鎮、減少村干部等措施，大大削弱了村社的組織能力。所以村社無法在農田水利建設方面有所作為。村社的行為特征是缺乏資源，逐步退出農田水利事務，面對農戶求助時直接推給上級政府。
1.4大中型水利經營體
大中型水利經營體原本是由國家負擔、為農業生產服務的事業單位。企業化改制后的水利工程單位變成“以庫養庫”、“以水養水”，自收自支、自我經營、自主發展的市場經濟實體，不會過多地考慮農田水利的社會公益性，而是根據市場需求和成本進行定價經營，獨立經營，逐漸喪失公益性，大旱年間，農戶用水，水利經營體無法與農戶直接溝通，面對政府的壓力，在農戶為付錢的情況下放水，經營體的水利灌溉成本較難得到彌補。
1.5農戶
農戶作為相對獨立的經營者，在農田水利供給中，既是受益者又是其成本的承擔者，他們的目標是以最低的成本，獲得有保障和高效益的農田水利，以保證農田旱澇保收，從而實現自身短期和長期的經濟利益。在這樣的情況下，農戶傾向于發展小微型農田水利。而在干旱年間，農戶無法解決就會傾向于“遇事找政府”。
2利益主體之間的利益關系及供給激勵機制
根據公共產品理論，農田水利具有公共產品屬性，其不可分割性、非排他性和非競爭性，使得市場在農田水利供給中無能，出現市場失靈，而構建“一主多元”的農田水利供給體系的發展方向。“一主”是以政府作為供給主體，強化政府的供給主體地位，“多元”指政府主導下的中央政府、地方政府、村社、大中型水利經營體。在工農業協調發展、城鄉統籌發展的戰略思想下，通過完善基層民主制度、財政轉移支付制度、政績考核制度、利益補償機制等制度安排，創建一個適應現代農村發展的農田水利供給各利益主體激勵機制，從而完善“一主多元”的農田水利供給體系。明確各級政府在農田水利供給中的事權和財權，加大財政轉移支付力度，完善財政轉移支付制度，改革政績考核制度，引導政府官員樹立正確的政績觀，加強基層民主建設，完善農田水利供給決策機制，建立糧食主產區與主銷區的利益補償機制，重塑村社灌溉單元，恢復村社在供給中的地位，改變農戶觀念，鼓勵農戶積極供給。當前中國農田水利體系建設紀要重視硬件建設，又要重視軟件建設，在建設好大中型水利設施的基礎上，還要建設好村社這個基本的灌溉單元。國家當前對農田水利的投資不止于工程設施建設，應強化機制建設。
作者：殷紹富 單位：云南省玉溪市中心城區水資源調度管理局