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摘要：
城鎮化建設過程中全國各地各種糾紛，尤其是土地流轉過程中的惡性事件不斷發生，為城鎮化建設敲響了警鐘。政治文明強調文明的主體回歸，為城鎮化建設指明了方向，在新型城鎮化建設中表現為在充分尊重農民意愿、全民參與社會管理的基礎上合理利用市場，采取“頂層設計”和“動力推動”相結合的方式，進行諸如征地模式的“單選”向“雙選”轉變，新型農村建設由“散點布局”向“線性布局”發展等制度創新，體現廣大人民群眾最根本利益的價值理想。
關鍵詞：
政治文明；新型城鎮化；建設評析；制度創新
基金項目：
安徽高校人文社科項目，促進安徽省農民職業化發展的財稅政策研究，編號：SK2016A0040；安徽財經大學科研項目，新型農村養老保險可持續性問題研究，編號：acky1531。
一、引言
伴隨著農村土地流轉的新型城鎮化建設，土地城鎮化速度快于人口城鎮化，在此過程中，農村地區的沖突事件直接或間接與土地流轉有關，近些年全國各地發生了多起惡性事件，具有代表性的事件如表1所示。在粗放式低成本的城鎮化建設過程中，強調自上而下的“頂層設計”，具體執行過程中長官意識強，農民成為弱勢群體，發言權和參與度受到了極大的限制，從而導致建設過程中一些矛盾的激化，如解決不得當，就會由小問題累計成為大問題，最終以各種各樣的形式表現出來。制度上缺乏詳實的安排，處理過程隨意，必然產生嚴重的后果。在信息化時代，無論事件爆發過程中具體的原因是什么，這些信息的快速傳播對政府的公信力會產生極大的負面影響。鑒于此，本文提出新型城鎮化建設要在政治文明的前提下穩步推進，相應的建設要進行必要的制度創新的建議。
二、文獻綜述
1、政治文明
政治文明是時展的趨勢，也是大眾之訴求，隨著改革開放的不斷深入以及市場經濟的不斷發展，其作用和地位顯得愈發突出。“政治文明”一詞最早由馬克思在1844年11月《關于現代國家的著作的計劃草稿》一文中提出（關海庭、吳群芳（2003））?！?lt;政治經濟學批判>序言》中，將文明分為物質、政治和精神三個部分，并對政治文明的概念進行了深入的闡述。政治文明，是指“人們改造社會所獲得政治成果的總和。一般表現為人們在一定的社會形態中關于民主、自由、平等、解放的實現程度”，通過“建立與生產力、生產關系狀況相適應的社會政治制度、法律制度、民主制度”來實現，“其中國家政治制度是政治文明的核心”。①政治文明的基本特征：“第一，政治文明是人類文明的堅實基礎，人類文明是要建立在政治文明之上的；第二，政治文明的構成因素包括了政治意識、制度建設和法治等，但不能代替政治文明；第三，政治文明與政治文化有較多的聯系，但只有進步的政治文化才可稱之為政治文明；第四，政治文明是人類政治生活的進步狀態，野蠻、落后的政治生活和政治現象不是政治文明；第五，政治文明是一個整體，包括政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明”。②
2、新型城鎮化
2000年，中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，正式采用了“城鎮化”一詞，而對新型城鎮化的研究，學術界從2003年開始，從不同的角度對新型城鎮化進行了深入的研究，論文數量逐年上升，并取得了豐碩的成果。劉后平（2015）從農民意愿的角度，提出城鎮化的推進要有利于城鄉經濟社會協調和可持續發展，不應違背人的意愿，特別是廣大農民的意愿。劉彥隨（2015）從治理“鄉村病”的視角，分析了城鎮化發展中形成的農地非農化、農民老齡化、農村建筑用地空廢化和水土環境污染化等問題。叢玉飛（2015）從社會質量設計角度，引用歐洲的社會質量理論為推進新型城鎮化提供了新的參考范式。丁開杰（2015）、劉旭（2013），從法律制度完善的角度，認為中國特色新型城鎮化建設，應擴大公眾在城鎮化建設中的參與、完善城鎮化法治體系、堅持維護農民權益、依法進行城市管理、消除行政訴訟障礙和依法加強環境污染處罰。黃錕（2015）、張敬燕（2015）、李楠（2013）等論證了新型城鎮化的實質是人的城鎮化，根本訴求是以人為本。鄒輝（2015）從公共服務均等化視角進行了分析，認為新型城鎮化應以城鄉基本公共服務均等化為體制改革著力點。劉國斌（2015）從信息化的角度，提出應通過信息化發展來推動新型城鎮化向高效、健康、低碳、節約集約的可持續和諧發展道路邁進。劉沛林（2015）從“留住鄉愁”的視角，提出新型城鎮化建設要保護好家鄉的歷史文化、歷史記憶和人文精神，同時保留好這些地方文化基因，傳承鄉土文明。陳衛國（2015）、趙麗娜（2015）、曹鳳岐（2013）從新型城鎮化建設資金籌集的視角，提出完善PPP模式以及城鎮金融服務體系，構建多元化的融資渠道，實現新型城鎮化發展所需要的建設資金的建議。學術界對新型城鎮化的研究多集中于其該如何推進以及推進過程中的資金、指標、質量等方面的問題。
3、小結與評價
自新型城鎮化的概念提出以來，理論界主要就新型城鎮化的內涵、特征、動力機制、發展路徑、指標體系設計以及出現的問題等方面做了大量的分析，并取得了很豐碩的成果。但涉及到城鎮化建設過程中各種沖突背后的原因分析，特別是基于政治文明視角的研究還是空白。制度的變遷要遵循一定的內在規律，缺乏可行的制度建設，抑或是得不到相關民眾認可的強制推進，結果無疑是失敗的。尊重相應的規律，同時要充分體現各方在制度變遷過程中的作用，才能使制度建設更加符合社會發展的需要，而政治文明即是要求文明的主體性回歸，強調每一位公民都參與到相應社會事務的治理中去，這就為城鎮化建設指明了方向。約翰.W.巴德（JohnW.Budd）在《勞動關系：尋求平衡》一書中對勞動力平衡模型進行了論述，該模型致力于尋求“效率、公平與發言權”的平衡，對效率和公平進行了深入研究，并強調發言權的重要性，體現勞動者參與的過程，不管其是否有利于分配的改善和經營行為的改善。所以在新型城鎮化建設的過程中，要重點加強制度建設，強調文明意識并依據制度去執行，要充分體現農民的意愿，而后進行相應的路徑安排并積極在民眾中進行相應的宣傳和解讀，得到民眾的認可，在此基礎上積極發揮市場的作用，推動新型城鎮化的良性發展。
三、新型城鎮化建設中存在的主要問題
1、政府契約精神和法制意識不強
和諧社會建設需要契約精神，呼喚我們用契約精神所蘊含的平等理念、法律精神和信用機制，塑造人與人、人與政府、人與自然之間的關系。唯有如此，我們才能實現民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。政府特別是地方政府在新型城鎮化建設過程中的表現各地有著驚人的相似性，在傳統的績效考核體系下，為尋求更多的政治資本，“政治競標賽”在各地爭相上演，行事作風以行政命令為主，無規劃的大拆大建盛行導致“空城”、“鬼城”的出現，追求速度導致的征地過程極不規范等等，都體現出政府的契約精神和法制意識不強，使得政府的公信力受到了很大的影響，從而導致在很多領域出現了“政府欲退而市場不進”的現象，政府的政策不能持久，相應配套不能即時到位等等。
2、民意被忽視且民眾參與度不高
民眾是城鎮化的主體，但民眾的想法卻總是得不到體現抑或被忽視，民眾參與度和知情權受到了很大的限制，“強征地、逼上樓”的現象屢屢發生，激發政府與農民對立情緒，沖突不斷。地方政府為了發展，強上項目，采取簡單粗暴的管理理念，用所謂的政策去脅迫農民，一切以這是國家的政策為解釋由頭，強壓現象突出。民眾的意愿沒有表達的途徑，從而導致上訪、抗議等非正常的民意表達現象突出。由于農村政務公開較差，農民參與民主評議等實踐過程較少，導致民眾的主體意識、理性意識、權利意識、法治意識不夠，社會主義民主法治、自由平等、公平正義等理念依然沒有內化為民眾的內心信念，成為民眾參與社會治理的內驅力。同時社會組織活力不足，作用沒有得到體現，要給予并調動農民參與社會治理創新的積極性。
3、競爭機制的缺失致使效率低下
我國市場化的進程可以劃分為四個階段：完全的政府計劃階段、政府大于市場階段、市場大于政府階段到最終的市場化階段，具體到新型城鎮化過程中還處于市場化的前期階段，依然是行政干預大于市場配置。在征地、承包土地等過程中，更多采取的是政府干預，往往會導致官商勾結，造成嚴重的“富企不富民”現象，農民的權益受到了極大的損害。制度決定發展路徑，所以制度建設的缺失，必然導致發展路徑不清晰，缺乏競爭機制，產生尋租腐敗等行為，致使效率極其低下。
4、粗放式的推進導致社會成本高
地方政府為了吸引投資，低價出讓土地，對農地進行了掠奪式的開發，導致大量農業用地工業化、住宅化，短期地方經濟增速很快，這恰好迎合了地方政府的發展思路。但快速低成本的城鎮化推進過程，往往忽視了對文化傳統、生態發展及社會和諧的影響，短視行為加上缺乏規劃以及相應的制度安排，造成社會成本極高，不利于農業經濟健康、可持續性發展，形成了對環境的破壞和大氣的污染，農村生態問題已然是目前城鎮化建設過程中不可忽視的問題之一。
四、政治文明下新型城鎮化建設的建議
1、加強政治文明的制度建設并踐行
制度建設是政治文明的保障，在新型城鎮化建設過程中，要加大法律體系建設來實現對農民權益、農村發展和農地收益的保護。社會主義政治文明建設包含著豐富的內容，其核心和精髓就是建設高度的社會主義民主，保證廣大人民當家作主的理想目標得以實現，包括司法制度建設、保障和監管體系建設等。政治文明強調文明主體性功能的回歸，強調每一位居民在社會事務中的參與權，這也與目前強調現代化的國家治理相吻合，政治文明就是一個全民參與的社會治理的過程，而在強權社會中，政治文明只是經常被提及卻又很少得到貫徹的一種形式主義。從制度建設到具體的實際工作中，要保證政治文明的前提不變開展相應的工作，具體到城鎮化的過程中，要發揮文明的內在力量去解決可能出現的一些問題。故不僅要強調政治文明的重要性，而且還要時刻在自己的工作過程中去努力實踐并行之有效的發揮作用。
2、建立完整的民意收集、處理與反饋機制
新型城鎮化建設，必須尊重村民的意愿，充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用。涉及的重大問題應嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，進行重大事項社會風險評估，切實保障農民的合法權益。征求民眾意愿也是政治文明重要的表現形式，通暢的信息收集和反饋機制的建立對新型城鎮化建設的推進及其重要。發揮民眾的積極主動性，就要充分考慮農民的想法，給出合理的處理，提高農民在城鎮化建設過程中的參與度和發言權。城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化即指農民的城鎮化，這種城鎮化不是簡簡單單把農民變成市民，而是要重點考慮農民的真實想法，體現出對傳統文化的尊重。目前依然有很多農民對農村、土地有著很深的情感，其中承載者諸多的回憶，鑒于此，可以讓他們繼續生活在村莊，在這個過程中政府要進一步加強農村基礎設施建設并形成長效機制，變村莊“散點布局”為“線性布局”，沿村鎮主干道建設新型村莊，為他們提供更加便利的公共基礎設施，改變距離上的時空分布，這同樣是一種可行的城鎮化發展路徑。為此，要積極發揮基層組織的功能，通過會議、宣講等形式收集民意，依托基層組織代表民眾進行相關事務的處理，形成一套完整的“收集—匯報—處理—反饋”的運行機制。
3、引入競爭機制，提高機制的運行效率
政治文明體現民眾、市場的自由度，市場的作用發揮源自于競爭，在新型城鎮化建設過程中，要充分利用市場效率，盡可能減少人為的干預，比如在征地過程中，目前采取的是一種被認為很有效的“單選型”征地模式，即確定性選擇，也就是先選擇一塊地，然后進行談判。在這種征地模式下，政府與民眾各自堅守談判條件，常常使談判陷入僵局，其結果往往走向兩個方面：一是政府動用警力強行征地，使得警民矛盾沖突，激化政府與民眾的對立情緒；二是一些民眾（所謂的釘子戶）不斷提高要價，政府為了快速完成征地任務無原則的迎合，結果使政府公信力下降。在這樣的情況下，可以考慮引入競爭機制，實施“雙選型”的征地模式，即不確定性選擇，也就是政府和民眾都可以選擇，選擇多塊可征對象，在不同的地塊之間形成競爭，愿意被征地的農民才能成為談判對象。土地承包過程同樣需要引入競爭機制，這樣可杜絕官商勾結，減少政府干預，盡量使農民的利益最大化，打破“富企不富民”的怪圈。競爭可以使機制運行過程中的一些障礙降至最低，可以節省大量的成本（包括時間成本、經濟成本和社會成本），使各方關系趨于更加的和諧，盡可能地減少新型城鎮化建設過程中的沖突事件。
4、頂層設計與動力推進相結合
差異化是經濟社會發展的趨勢，不同地區應因地制宜選擇適合自己發展的道路。鑒于我國的制度建設強調統一性，在頂層設計的過程中沒有考慮各地區的差異性，各地區都按照中央統一的文件精神進行相關的制度建設，在這種過程中由于各地方差異性非常之大，政策落實的過程會出現很多問題，常常導致政策鋪開比較困難，很多政策形成“制定—執行—修改”過程，或者是政策執行到最后執行不下去，或者是“上有政策，下有對策”。在新型城鎮化建設的過程中，全國各地的差異性比較大，東部地區的城鎮化率較高已然形成了自己的模式，這些方法和經驗在中西部地區往往行不通。再者東部地區城鎮化過程中對自然資源和文化傳統的破壞非常嚴重，近乎于掠奪式發展，這種模式更加不能沿用到中西部地區。因此，各地應該根據地方特色，選擇不同的模式，注重對自然資源和傳統文化的保護，形成綠色和諧、人民幸福的城鎮化模式。特別需要尊重農民的選擇，聽取農民的意見，照顧農民的感情，畢竟城鎮化好不好還得農民說了算，注重基礎動力源的建設。
五、總結
新型城鎮化建設旨在實現人民富裕、社會和諧、生態文明的新時代的美麗鄉鎮的美好愿景，其基本趨勢不會變，但推進過程和建設方式可以適當改進。首先，盡可能多的獲取農民的思想動態，為其答疑解惑，并通過制度創新，減少推行過程中的阻力；其次，發揮基層政權的穩定功能，穩定和諧是改革的基礎，而基層政權在這方面具有不可替代作用；最后，減少強制干預，積極引入市場機制，在土地流轉過程中，嚴禁強行推進，積極運用市場規則準確定位，引導農民通過合理的渠道表達意愿并詳實考慮。新型城鎮化建設過程中還存在很多不確定的問題，要邊推進邊摸索，制度建設要跟上，推進方式要科學，在政治文明的基礎上切實保障農民的合法權益。
作者：張維剛 單位：江西財經大學
注釋
①胡喬木：中國大百科全書（政治學卷）[M].中國百科全書出版社，1992.
②虞崇勝：政治文明論[M].武漢大學出版社，2003.
參考文獻
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