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一、新型城鎮化建設離不開投融資模式的創新
（一）政府的規劃引領、政策支持和積極參與政府舉債支持新型城鎮化建設的前提是科學準確的測算地方政府的可支配財力和規范舉債行為。政府動態可支配財力要與債務結構、期限相匹配。在此基礎上繼續完善政府融資主體的法人治理結構，注入優質資產，增強自我造血功能，以市場化的手段和契約化機制實現政府委托的項目建設和運營。推動地方政府在特許經營權基礎上的政府采購服務，探索政府指導、市場化運作的投融資模式。
（二）發揮金融機構的金融創新優勢和先鋒先導作用從我國工業化、城鎮化和農業現代化的大背景下來看，地方政府的融資平臺的存在和發展有著客觀性和必然性。地方政府融資平臺的出現，一定程度上順應了我國地方經濟發展的需要，順應了我國城鎮化過程中基礎設施建設的需要，是具有中國特色的經濟現象。在推動與地方政府合作建設新型城鎮化的銀、政、企多方合作的過程中，國家開發銀行引導建立“三個專項（專項債券、專項基金、專項貸款）”資金來源，創新以“四個統一（統一規劃、統一評級、統一評審、統一授信）”為基礎的項目開發評審模式。嘗試環境治理與一級土地開發及基礎設施建設結合的模式、“統借統還”和“預授信+核準”模式、企業間BT和委托代建模式、收益差項目捆綁商業配套設施增強收益模式、政府購買服務模式。
二、生態城鎮化建設投融資模式創新的實踐
政策性銀行在不同的歷史階段根據經濟社會政策目標的不同需要和側重點，通過政策性金融活動，充當政府對經濟與社會調節管理的工具，促進了國家經濟社會的發展。人口城鎮化需要大力加強社會公共事業建設，但長期以來該領域由于融資成本高、風險大、操作難等問題，面臨嚴重的融資瓶頸制約。社會公共事業建設具有投資規模大、建設周期長、風險集中以及社會性和公益性較強等特征，需要有長期、大額、穩定的融資支持。城鎮化過程中除了財政撥款外，開發性金融支持是解決資金不足的有效途徑。國家開發銀行通過探索和創新金融服務，對“巢湖治理”和“淮南市采煤塌陷區治理利用規劃”進行項目試點，充分發揮開發性金融的導向作用，探索和創新有利于實現“生態、社會、經濟”綜合效應的投融資模式，助力解決公共財政難題、緩解經濟社會發展瓶頸制約、服務國家重大發展戰略。
（一）“巢湖治理”模式———創新新型城鎮化市場融資主體新型城鎮化建設離不開政府的規劃引領、政策支持和積極參與。在國家開發銀行以金融創新探索和推動“巢湖流域綜合治理項目”的過程中，運用了“政府主導、市場化運作，提升城市綜合承載能力”融資發展模式。同時，要求開發性金融必須遵循項目自身的戰略必要性、整體業務的財務可平衡性與機構發展的可持續性三個原則。一是項目自身的戰略必要性。開發性金融整體制度設計本身便決定了其服務國家戰略的使命。巢湖治理是國家治理“三河三湖”戰略的重要組成部分，也是國家開發銀行與安徽省“五大領域”合作中的重點項目。國家開發銀行與合肥市政府按照流域治理、國土整治的思路，將水利建設、生態保護、土地整理和城市開發有機結合，全面推進巢湖周邊入湖河流治理、移民安置、濕地建設、鄉鎮污水廠建設、村莊整治等項目實施，使巢湖治理成為合肥新型城鎮化建設的重要內容。二是整體業務的財務可平衡性。必須加強經濟核算，做好項目的綜合效益分析。三是機構發展的可持續性。開發性金融不是直接按照國家戰略進行資金分配的預算財政部門，也不是單純負責幫扶救助的社會福利機構。
（二）“淮南市采煤塌陷區治理利用規劃”———實現“生態、社會、經濟”綜合效應的城鎮化建設一是全方位策劃項目?；茨匣幢笔惺侨A東重要煤炭資源地，煤炭開采后形成的塌陷不斷吞噬有限的耕地，塌陷區的居民搬遷司空見慣，缺少長遠規劃和安排。安徽省政府、淮南市政府打破傳統做法，把淮南塌陷區治理統籌規劃，與淮南山南新區新型城鎮化規劃建設緊密結合起來。國家開發銀行總行會同分行多次與淮南市政府座談，全方位策劃該項目。第一，塌陷區治理宜水則水，宜耕則還耕，水面整治與周邊綠化環境治理結合起來，帶動養殖業和旅游業發展；第二，環境治理與宅基地復墾、用地指標流轉結合起來；第三，居民搬遷與保障房建設、山南新區新型城鎮化建設結合起來；第四，新區規劃建設注重生活設施完善和可持續發展，醫院、學校、文化場館、社區服務設施配套完善，建設淮南礦業配套產業園區為搬遷居民提供就業選擇。二是構造項目實施主體和投融資主體。淮南市政府和淮南礦業各出10億注冊資金，成立完全市場化的新型城鎮化建設公司，負債經營開發塌陷區治理、土地開發、基礎設施建設、承擔其他項目市場化運作的建設委托。金融機構承擔融資顧問和主力銀行角色。對淮南新城投（暫定名）評級、“一攬子”項目統一評審、統一授信、分項簽訂借款合同。嘗試將塌陷區治理與一級土地開發及基礎設施建設結合的模式、“統借統還”和“預授信+核準”模式、企業間BT和委托代建模式、收益差項目捆綁商業配套設施增強收益模式（如醫院、學校、文化項目，或受限于現金流不足，或受限于項目社會屬性不能資產抵質押，需要現金流更為充裕的商業配套設施項目作為平衡）。嘗試山南新區的醫院、學校建設以政府購買服務方式實施。三是因地制宜，開發優勢與利用潛力?；茨鲜械牟擅核輩^治理宜水則水，宜耕則還耕，水面整治與周邊綠化環境治理結合起來，帶動養殖業和旅游業發展；環境治理與宅基地復墾、用地指標流轉結合起來；居民搬遷與保障房建設、山南新區新型城鎮化建設結合起來；新區規劃建設注重生活設施完善和可持續發展，醫院、學校、文化場館、社區服務設施配套完善，建設淮南礦業配套產業園區為搬遷居民提供就業選擇。
三、投融資模式創新對實現新型城鎮化建設的啟示
在金融服務安徽省的新型城鎮化過程中，將新型城鎮化建設與國家“三江三湖治理”規劃中的巢湖治理緊密結合，將環境治理、生態建設、民生改善融入到合肥市新型城鎮化規劃和建設中；把資源型城市的轉型與新型城鎮化建設結合起來；把城鄉結合部改造、安居保障房建設與新型城鎮化結合起來，打造城鄉一體化和美麗鄉村建設。正是開發銀行以金融創新探索和推動生態城鎮化建設的成功路徑，為環巢湖生態保護和旅游發展，以及實施淮南市采煤塌陷區治理規劃，提供了較為全面的綜合性金融服務。這一投融資模式的創新，為我國新型城鎮化實現“生態、社會、經濟”綜合效應的生態城鎮化建設帶來了新的啟示。第一，支撐環巢湖地區生態保護修復和旅游開發系統性投融資的目標和任務是（2012—2015年），投向巢湖生態保護修復與旅游開發的重點項目投資達到850億元以上，信貸投資達到305億元以上，財政預算內資金投資達到171億元以上，利用外資達到8億美元以上，企業自籌、資本市場等其他渠道資金來源投資達到323億元以上。只有通過融資模式不斷創新、融資工具和手段不斷豐富，支撐環巢湖生態保護和旅游開發的投融資保障能力才能得到不斷加強。實現規劃目標和任務。第二，國家開發銀行作為開發性金融機構，在環巢湖生態保護修復和旅游開發中發揮了重要而獨特的作用。通過深化與地方政府開發性金融合作，以中長期貸款為主要工具和依托，帶動了投、債、租、證等業務發展，為環巢湖生態保護和旅游發展提供全面的綜合金融服務。第三，通過實施淮南市采煤塌陷區治理規劃的實施，將改善采煤塌陷區的耕地減產和絕產的狀況以及塌陷區30萬失地人口的居住及就業問題，緩和塌陷區的社會矛盾，提高區域人民的收入，改善區域的環境，推進城鎮化進程，拓展城市發展空間，將華東地區的“工業糧倉”打造成未來的“淮南水鄉”。有利于調整產業結構，升級轉型，促進區域經濟發展。
作者：朱安然 單位：深圳大學管理學院
