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摘要：成都市是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都市在新型城鎮化發展過程中，建立了從中心城市向農村梯級擴散的城鎮化發展模式。盡管這種模式具有綜合性、創新性等眾多優點，但是在具體實施中仍存在著統籌和協調、效率和公平等矛盾和風險。本文研究如何有效防范梯級城鎮化模式產生的社會風險，以政府管理、社會治理、資本運營等多種模式，消除梯級城鎮化模式中的弊端，理順體制和機制，對于深入推動成都市新型城鎮化建設具有重要意義。
關鍵詞：社會風險；梯級城鎮化；新型城鎮化
總理指出，推進城鎮化，關鍵是要提高城鎮化質量。成都市被批準為城鄉統籌實驗區，形成了以雙中心城區為核心，聯合衛星城市、小城鎮、農村社區協同發展、層次有序的“梯級城鎮化”發展模式，這也符合國家新型城鎮化戰略的總體要求。以增強中心城市輻射能力，串聯行政轄區內的中小城市、小城鎮以及新農村社區共同發展，這一模式的成功必須建立在政策、資源、產業、人口、交通等復雜的內外環境因素的相互協調和作用上，整個城鎮化系統的運轉需要高度協同，否則容易出現風險隱患。對成都市梯級城鎮化模式的社會風險研究有助于確立更適合的城鎮化模式，并為我國新型城鎮化發展路徑提供借鑒。
一、基本理論
城鎮化發展中涉及的社會風險溯源于烏爾里希•貝克（1986）的風險社會理論，社會風險管理被視為是集合政策、角色、策略和行動的體制和社會的整個過程（Bo⁃horquez和Enrique，2011）。因此通過尋找社會風險形成的原因及外部環境和風險源的特征與類型（謝俊貴，2009），運用社會風險識別工具，建立評估和防范的框架和模型（Holzmann和Jørgensen，2000；林義，2002；黃英君，2013），最終實施社會風險管理策略（Holzmann，2001）就具有重要意義。我國新型城鎮化的研究源自國外城鎮化發展理論，但也有很大不同（蘇小和金彥平，2013）。張麗萍和鄭慶昌（2013）研究了中國特色新型城鎮化與小城鎮建設模式；孫長青和田園（2013）建立了新型城鎮化評價指標體系；吳旭曉（2013）研究了新型城鎮化效率演化趨勢及其驅動機制；巴曙松（2013）、魏人民（2013）分析了我國城鎮化進程存在的問題。當前研究的熱點是我國新型城鎮化戰略下如何控制風險、減少損失、化解社會矛盾。
二、成都市新型城鎮化發展現狀及問題
作為城鄉統籌試驗區，除了中心城區提升城鎮化品質，更重要的是如何將包括廣大農村在內的非中心城區的城鎮化水平快速有效地提升。
1.發展現狀
不僅成都市域內外的跨區域人口流動量很大（特別是對四川省內其他地區人口的吸引較快），在市域范圍內“農村—中心區”的直接市民化（戶籍或常駐）跨越型城鎮化，“農民—縣域中心”“農民—城鎮”以及通過“土地流轉、集中安置”“社區重建”等就地城鎮化形成了特色鮮明的梯級城鎮化模式。2016年成都市GDP總量達12170億元，人均GDP已突破一萬美元，城鎮化率超過70%（2016年年底統計數據），已開始城鎮化中后期發展，即增速平穩、追求發展質量的提升階段。
2.存在問題
成都盡管總體情況在中西部處于較好水平，但是與國內外發達地區相比仍然存在很多問題。（1）市域范圍內城鎮化水平差異明顯。成都市不同區域之間城鎮化水平差距較大，城鎮體系結構不均衡。特別是偏遠郊縣及農村的公共服務水平、基礎設施配套等硬件條件較差。而市中心城區（四環路以內198平方公里范圍）人口密度過高，產業規劃與用地規劃以及人口增長存在矛盾，資源承載力和人口容納力已經達到極限，環境品質惡化，城市病嚴重。產業鏈，特別是近年來重點發展的新龍頭產業上下游存在缺陷——信息、物流等短板一定程度上抑制了產業擴張。已完成改造的小城鎮及農村公共社區的配套仍然與中心城區有顯著差異。隨著成都市城鎮化進一步深入，公共服務硬件設施的巨大投入將會面臨棘手的效率低下的問題。作為西部城市，固定資產投資帶動的快速增長已經呈現疲態，通過產業升級帶來效率提高和模式轉變才是當務之急?？傊擎偦降牟町悓е陆洕蜕鐣l展的巨大不平衡，使社會風險隱患加大。（2）梯級形態并未固化，仍呈現單向流動的趨勢。要形成規劃中以“中心城區+衛星城與縣域中心+小城鎮+農村集中區”為模式和結構的城市發展體系，就要實現從城市中心區到農村邊緣區域相對平衡，要素有序流動的可持續發展態勢。然而因交通、產業基礎等的限制，流動人口的職業城鎮化與農村人口的戶籍城鎮化之間存在明顯不同。中心城市擁有較好的社會條件，新生代農民工群體更愿意選擇從農村向城市進行職業性的流動，而因為房價的原因，加上農村戶口的附著利益（土地權益等）使農民不愿意放棄農村戶口選擇市民化，新生代農民工戶籍城鎮化意愿較低，所以空心化現象愈發嚴重。而政府在進行管理時，不得不為農村戶籍人口提供大量基礎服務，而實際上的單向流動又讓社會資源閑置，且投入難以為繼。（3）區域間產業基礎不平衡，競爭加劇。大量研究表明，小城鎮建設的成功與否很重要的因素在于產業發展基礎的好壞，資源潛力突出，自我造血功能強，更容易形成較有特色和成效的產業發展模式。而當前條件好的小城鎮已經完成改造，對于其他小城鎮來說，產業創新乏力，同質化現象嚴重。缺乏完善的管理體系和合格的人員，特色不突出、管理和經營者觀念陳舊，缺乏創新的動力和潛力。隨著西成高鐵、成貴高鐵等大動脈的即將開通，成都市對外經濟和社會的交流將更加暢通。然而城市本身對外部資源和人口的吸引能否抵消東部等發達地區的虹吸效應和馬太效應的影響值得警惕。今年以來，武漢、西安、鄭州等中西部城市紛紛開展了對大學畢業生資源的爭奪，這不僅是人才的競爭，也是對人才背后社會資本的競爭，這些現狀考驗管理者的智慧，左右城市發展的未來。
三、對策及建議
2017年7月，成都市國家中心城市產業發展大會提出了實施東進、南拓、西控、北改、中優的“十字方針”戰略，產業布局亦需要基于此進行重構，來推動差異化布局和集群化發展，增強產業聚集力、輻射力和城市可持續發展能力。十字方針的提出對成都市梯級城鎮化的發展模式進行了重構。
1.中優解決中心城區的發展瓶頸
通過對中心城區的優化解決日漸嚴重的城市病，中心城區的開發體現出高規格、高質量的發展格局。在生活和居住上，以低容積、重環境、慎開發的思路實現優化。特別對于老舊城區的改造，都要以可持續的發展模式來進行規范。而在產業發展上，應大力提倡生態友好的都市工業、現代金融服務業、樓宇經濟、總部經濟等新業態的發展。中心城區將由過去的單中心攤大餅模式改變成為“天府新區+中心城區”的雙核。這從根本上開放了核心區域的發展空間。新的區域的開發有條件、有資源、有意識地避免產生老舊城區無法解決的發展弊端，通過人口、產業、資本、環境等的優選和培育實現快速提升。中優打破了過去梯級模式中城區最大的邊際效應遞減問題，同時能夠實現資源的正向溢出。
2.次圈層承擔高速發展的主要任務
優化中心城區后城市經濟和社會的高增長要由二圈層來體現，如天府新區南部和實施東進策略的城市東部區域。以基礎性優勢產業為立足點，提高衛星城和區縣的建設標準，吸引人口流入和產業聚集。通過向外延伸市級公共服務設施、轉移工業、商貿業等來促進衛星城發展，逐步疏解中心城區的產業和人口。改善和提升交通條件（半小時經濟圈）、完善公共服務配套和培育有特色的可持續發展產業，以快速路、環線高速公路和軌道交通為重點，實現高效銜接、轉換和分流，國鐵網絡與城市地鐵網、有軌電車網、公交網等形成聯動，強化中心城區與郊縣的交通聯系，特別是軌道交通的快捷通勤功能。
3.以特色小鎮建設為目標進一步優化小城鎮發展體系
2017年7月我國第二批“中國特色小鎮”名單公布，使成都市的“中國特色小鎮”數量達到了3個。以中國特色小城鎮建設體系為標準進一步完善成都市小城鎮規劃體系，加大資金投入和政策支持，突出特色鮮明的旅游、工業園區、農業產業、互聯網+、淘寶小鎮等資源，培育新的增長點。實現農村社區以產業化為導向的特色小鎮升級目標。綜上所述，成都要努力建設“國家中心城市”，就要繼續堅持中心城市的轉型升級和縣域經濟的支撐以及農村區域經濟和社會的統籌發展，將中心城區與天府新區雙核，到重點區，遠郊縣，再到小城鎮和美麗鄉村的政治和經濟體制的梯級形態中呈現的各級資源進行有機整合，促進產業結構調整升級，提升城市發展動力，實現社會穩定和可持續發展。
參考文獻
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作者:顧興樹 單位:西南民族大學管理學院