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【摘要】2014年我國經濟進入新常態，經濟發展方式由粗放型轉向集約型，增速回落，在去量化的有力措施下，公共資源主要集中于財政領域，財政資金的使用效率成為當前熱點話題，財政績效審計成為重要的監督與評估手段。本文認為，在新常態下的反腐倡廉、法治、大數據、國際化理念的助推下，我國財政績效審計未來發展趨勢為：加強審計機關獨立性、加快審計體制法制化、促進審計手段綜合性及培養復合型審計人才，此趨勢與國家治理體系及現代化發展理念保持一致，文章進一步分析了當前存在的問題，并為實現財政績效審計未來的發展提供了積極應對措施。
【關鍵詞】新常態;財政資金;績效審計;發展趨勢
2014年5月，首次提出“新常態”，并在APEC工商領導人峰會開幕式上，第一次系統性地闡述中國“經濟新常態”的發展特征、發展機遇及積極戰略方針。具體而言，新常態主要表現有：經濟增速回落、產業結構優化升級、經濟增長轉向創新驅動、市場在資源配置領域發揮決定性作用以及縮小社會福利差距，實現全民共享經濟成果。然而，隨著人口老齡化、用工荒等社會問題不斷顯現，我國財政支出壓力不斷增加。根據國家統計局公告數據，2008-2016年財政收支在絕對規模和相對規模上均保持持續增長趨勢，財政赤字在2008-2014年增速相對平穩，而在接下來兩年陡然上升，這是由于在這期間我國經濟步入新常態，為了解決老年人口、失業人口、醫療衛生、縮小城鄉收入水平差距等社會保障問題而不斷增加財政支出。有學者研究表明我國即將迎來“劉易斯拐點①”，人口紅利②也在逐步衰減。總理指出，當前經濟發展模式下，增加財政投入的難度很大，但提高財政績效的潛力不容忽視。因此，在財政投入壓力較大的情況下，研究如何科學合理地分配有限的財政資金，以實現最大的社會和經濟產出，是我國當前財政領域的重要目標與任務。而實現該目標的有效手段之一即為積極促進我國財政績效審計的發展，以實現經濟轉軌的順利過渡。同時，新常態環境下，反腐、法治、大數據、國際合作等理念對我國財政績效審計的發展提出了更高的要求，其未來發展勢必順應國家治理理念。本文認為，我國財政績效審計的發展具有四大發展趨勢，下文將對每一趨勢下的現存問題及應對措施作進一步分析。
一、進一步加強審計機關的獨立性
推進反腐倡廉建設是審計工作的基本監督職責，而現實與理論相去甚遠，無法有效達到預期效果，重要原因之一是我國行政機構設置冗雜，審計機關獨立性未能得到保障，導致審計深度與力度不夠，甚至有時形同虛設，流于形式。然而，十八大以來，黨中央高度重視反腐倡廉，上至“老虎”下至“蒼蠅”，將反腐的決心落實到位，更是專門對改進審計制度工作作出重大部署，明確審計監督機制與國家現代化治理體系相適應，健全依法獨立行使審計監督權機制，保障審計獨立性。由此可知，國家對審計的獨立性尤為重視，將審計監督功能上升到國家治理層面，過去的審計模式或者體制已經不再適用。因此，在今后的發展中，應該進一步加強審計機關的獨立性，以加快推進建設廉潔、高效政府。對于我國審計機關獨立性不足方面，本文認為可以從以下三點進行分析：第一，從我國現行審計體制角度看，各級審計機關在上級審計機關的領導下，同時受命于同級地方政府，即雙重領導管理體制，而國家審計署也是國務院的組成部分。這種多重領導管理體制往往會導致審計機關的履職行為受到各級政府權力的干涉，審計人員對各級政府的問題資金的審查常常無法落實到位，無法進一步審查并揭露，形成實質上的“內部審計”，未能履行好審計監督職能，這對于審計獨立性是極為不利的。第二，基于預算角度，各級審計機關履行職責的預算經費來源于同級政府撥款，顯然預算經費會隨著審計力度大小而同向變化。各級政府則恰好從預算撥款方面來控制審計機關的審計力度，從而降低政府自身被審查出問題資金的風險。第三，從任職角度看，各級審計機關負責人的職位升遷任免權掌握在同級政府行政首長和同級人大常委會手中，為了保護自身利益，審計機關負責人難免會放松對同級政府的審計監督力度，無法做到盡職盡責。這樣的發展形勢會嚴重損害政府形象，不符合現代化國家治理理念，也不應該繼續維持現狀發展。而在國家大力推進廉政建設的治國理念下，本文認為，結合我國當前審計機關獨立性方面存在的問題，可通過深化審計體制及預算體制改革，從行政組織結構、預算安排及任職升遷制度等角度采取措施，以提高審計機關的獨立性。第一，打破審計機關雙重領導的行政模式，可參考國家稅務局的行政組織結構，各級審計機關不再是同級政府的職能部門，不受同級政府干涉，而只接受上級審計機關的垂管；第二，調整審計機關的預算經費來源，由上級審計機關撥款支持下級審計機關的工作，不受同級政府的預算約束，將審計進行得更加深入、徹底，切實不放松每一筆問題資金的審查；第三，取消同級政府行政首腦及人大常委會對審計機關負責人的任免權，而由上級審計機關根據履職及表現情況進行提拔，既能排除“關系”審計，又能提高審計機關負責人的工作積極性。以上三方面的改革能夠有效排除不利影響因素，保障審計機關的獨立性，從而有利于加大審計力度，促使審計機關履行好“防腐劑”、“守門員”及“資金守護者”的職責（寇永紅、呂博，2014）。
二、加快財政績效審計的制度化發展
規范化的審計制度是有效開展財政績效審計的保障，過去我國財政績效審計制度呈現碎片化狀態，且偏向于行政型績效審計，即由政府行政機關主導下的與政府行政管理職能相聯系并歸屬于政府行政機關的審計組織形式與運行機制，很大程度上缺乏制度性約束，嚴重影響審計結果的質量，也是導致“內部審計”的根源。據審計署官方報道，2010-2015年在審計過程中違規移交司法部門進一步審查的案件，高達2395起，雖然數目驚人，但值得肯定的是在國家法治理念的倡導下，違法違規案件不斷被曝光，起到了警示作用。同時，近年來各級人大對財政預算的績效審計也高度重視，要求各級政府每年進行財政資金的績效審計報告。由此可見，國家法治理念與人大預算監督倒逼財政績效審計的制度化發展。縱觀我國審計相關法律法規，雖提及對被審計對象進行績效審計，但真正適用于績效審計的法律法規體系尚未建立。相較于西方發達國家，如美國及澳大利亞已經形成的全國性法律及制度，我國財政績效審計在制度方面的建設是遠遠不夠的。這主要體現在理論與實務兩方面：就理論方面而言，我國財政績效審計的法律法規體系建設尚未統一，偏向于行政型績效審計，憲政意識較弱，導致財政績效審計的理論發展停滯不前，無法跟上國家治理的步伐；而實務方面，相關細則或指導手冊缺乏，導致審計人員在實踐過程中無章可循，從而導致整個審計過程不夠嚴謹，進而影響審計結果的準確性。理論上的法律制度與實務上的操作指南相脫節，導致我國財政績效審計發展緩慢，不符合國家法治理念的發展趨勢。因此，本文認為有必要在認識分析問題的基礎上，提出針對性的積極應對措施，以改變當前的停滯局面，建立立法型績效審計。由西方發達國家的財政績效審計實踐經驗可知，法律法規是一項政策措施得到有力保障的必備條件。我國當前財政績效審計研究的重點已經不再局限于是否開展或者僅僅關注國外的做法，而是要聚焦于如何更加有效地指導開展符合我國國情的績效審計實踐，以推進我國財政績效審計的制度化與規范化發展（顧正娣，2016）?；谏鲜隼碚撆c實務方面的問題分析，本文認為應該分別從兩個層面采取積極措施：理論層面需要研究明確財政績效審計的程序與原則、審前所需調查的步驟及方法、目標及標準、證據的收集及評價、報告具體內容及后續跟蹤等；而實務層面需要明確實踐中操作細節的程序與方法、經驗總結及概括、改善建議等方面。同時，加強人大預算監督，人大通過聽取審議績效審計工作報告，助力審計機關排除工作中遇到的阻力及不正當政府行為，保障審計機關依法行使審計權，推進績效審計公開化和透明化，盡快適應經濟新常態發展環境，順應國家法治治理理念發展趨勢。
三、促進審計手段綜合性發展
大數據信息時代的到來極大地影響了社會經濟的發展，同樣也促進了政府的政務電子化發展，既能提高行政效率，又能節省行政成本，與實現國家現代化治理高度契合。大數據技術能夠從海量數據中快速篩選有價值的信息，并按照預先設定的程序進行分析，兼具時效性與準確性，而我國當前的審計手段較為落后，且在實際操作中采用審計抽樣更多根據審計人員的經驗，缺乏科學性與合理性，這與我國信息化發展趨勢格格不入，也不利于我國財政績效審計手段的綜合性發展。2014年《國務院關于加強審計工作的意見》明確提出，要建立基于大數據的審計平臺，運用數據挖掘技術，全面助力現代財政績效審計模式。大數據平臺的搭建對完善我國績效評價體系與豐富審計技術具有極大的推動作用。因此，大數據信息時代必然會對我國財政績效審計手段的綜合性發展提供有力的技術支持，助推電子政務的開展，為財政績效審計現代化發展帶來新的變化。審計手段的綜合性發展毫無疑問將大大提高審計效率，而當前的技術手段為何落后，有必要進一步分析，并在此基礎上探索應該通過哪些有效途徑去實現審計手段的綜合性發展。當前，我國財政績效審計手段的突出問題主要體現在以下幾點：第一，績效評價體系的單一化，我國目前的績效指標體系大多涉及財務指標、歷史指標和綜合性指標，對于非財務性指標、未來價值指標以及“預警”指標的建立涉及較少或者尚不完整，評判標準主要涉及技術指標，缺乏衡量社會效益與環境效益指標。第二，審計范圍不夠全面，尤其是鄉鎮審計幾乎處于空白狀態，造成鄉鎮財政預算管理混亂、失真等，嚴重影響鄉鎮經濟的發展。第三，審計技術較為落后，在互聯網時代，我國計算機審計還未完全普及，在抽樣調查方面也是憑借審計人員的經驗進行樣本選取，缺乏科學性與合理性。第四，審計信息交流不通暢，當前審計相關規定尚未將審計公告制度落實，部分審計機關對審計結果的公告不及時，或者經過篩選將較好的結果公布，造成績效審計結果的不透明與不完全公開。以上不足不僅導致績效審計時效低成本高，還影響績效審計的公開性與透明度，對當前的大數據信息時代已經不再適用，而我國財政績效審計的手段必然在大數據信息技術的支撐下由單一化轉向綜合性發展。要實現財政績效審計手段的綜合性發展，本文認為針對以上突出問題，可以通過以下應對措施予以支持：第一，完善績效評價體系，規范實務操作過程，加強績效評價結果的準確性，保障財政績效審計順利實施。目前對于績效評價體系的建立比較常用的是演繹法、平衡計分卡、德爾菲法、層次分析法（AHP），通過綜合運用多種評價方法，構建具有良好內控和風險管理的財政績效審計評價機制（郎艷潔，2017），并在此基礎上綜合評價政府部門的績效。為了更加契合新常態的發展，在經濟性、效率性、效果性的基礎上，加以公平性與環保性（馬志娟、丁俊博，2014），突出法治與環保。第二，構建大數據信息處理平臺，提高審計數據處理的效率與準確性，擴大審計范圍，將鄉鎮績效審計納入其中，真正實現全面審計，既規范鄉鎮績效審計工作，又有效發揮鄉鎮績效審計機構的監督作用，確保每一筆財政資金用到實處，杜絕基層貪腐現象發生，保證審計結果的準確性與時效性。第三，建立審計公告制度，及時向社會公布審計結果，加強社會監督，強化公民的主人翁意識，借助創新性技術手段提高財政績效審計的透明度與公正性。同時，進一步挖掘并應用審計成果制度也是有效措施，通過將績效審計結果與財政預算安排、行政問責制以及政府自身建設相結合，充分利用財政績效審計的結果，對薄弱環節進行補充和改進，不斷推進財政績效審計手段的綜合性發展，順應大數據信息時代的發展潮流。
四、培養復合型審計人才
2017年“一帶一路國際合作高峰論壇”的成功召開，開啟了沿線國家的合作共贏新模式，中國作為一帶一路的倡議者，發揮著重要的領導作用。在經濟交流合作過程中，為實現高效益與可比性，大力發揮績效審計的作用、提高財政資金的使用效率、加強國際智庫合作將變得更加常態化。同時，隨著我國加入政府采購協議（GPA），國際化發展對我國在政府采購方面的財政支出產生重大的影響，如何在國際合作交流中更好地保障本國利益，提高資金使用效率是今后研究的重要方面。國際化給我國帶來新的發展機遇，同時也對我國人才提出了更高的要求，過去及當前的審計人員已經不能滿足國際化要求。因此，在未來的發展中，培養復合型審計人才必然成為審計改革的重中之重。對于為何當前審計人員不符合績效審計國際化標準，以及如何培養復合型審計人才等問題，本文從審計人員構成、審計人員觀念及培養模式等方面進行了分析?？冃徲嬌婕爸T多學科知識，合格的績效審計人員必須在熟練掌握專業技能的基礎上，同時學習多門學科知識，才能滿足國際化需求。然而，我國目前的審計人員隊伍建設與需求相脫節，主要體現在以下三點：第一，審計人員構成不科學，由審計機關人事結構可知，40歲左右的人數占據較大比例，20-30歲左右的審計人員相對少數，顯然，大局往往掌握在年齡較大的團體手上，他們的審計思維較為傳統，缺乏創新，而能夠熟練運用審計新技術的人員占少數且處于最底層，只能在上級指示下開展工作，這不利于審計創新發展；第二，審計人員觀念落后，知識結構單一，在實際操作中不能客觀準確地作出職業判斷；第三，培養模式不科學，我國當前的審計人員培養形式主要是針對業務進行培訓，缺乏國際間的交流合作，也未能真正意義上調動審計人員的主動學習積極性，導致理論培訓與實踐操作的脫節。種種現象表明我國的審計人才建設尚不能滿足財政績效審計的發展需要，亟須改善現狀，豐富審計人員的知識框架，學習與掌握國際先進審計方法，以更好地適應國際化發展趨勢。因此，在審計人員隊伍建設上，必須轉變績效審計的傳統觀念，創新培養模式。具體而言，第一，加強現有審計人員的“干中學”意識，調動學習積極性，定期對他們進行國內及國際培訓，及時更新知識，創造國際交流機會，學習掌握現代審計技術方法。同時，加強經濟管理知識的學習，參加國際審計實務，以擴大知識面，培養掌握審計新技術（姚東香，2014）、具備現代管理知識與有創新能力的復合型人才。第二，改善審計人員構成（李銀香，2015），積極吸納不同專業人才，增加工程、信息、法律等其他專業的人才占比，通過不同思維的合作，創新審計技術方法，提高辦事效率。第三，建立國內及國際專家智庫，為審計工作的發展提供科學指導，比如遇到較為復雜的個案時，審計機關可以通過“借腦”的方式向專家智庫請教（寧波市審計學會課題組，2014；姚東香，2014），由專家商議作出決定予以參考，保障績效審計結果的準確性與高質量（洪德山，2017）。同時，通過與國際智庫的交流，有利于及時掌握國際績效審計動態信息，給我國財政績效審計的理論發展提供更加前沿的借鑒，實現財政績效審計的創新、長遠發展，順應國際化發展趨勢。
五、總結
通過對以上四大趨勢、存在的問題及積極應對措施的分析，本文認為，財政績效審計能夠有效監督公共資源和公共服務效用的發揮，約束公共管理權力，推動法治建設，促進建設高效廉潔政府，進而保障國家經濟安全，履行好財政可持續發展的“衛士”、防止腐敗的“哨兵”、國際合作“使者”等職責。提高財政資金的使用效率、滿足國家治理的績效管理需要是財政績效審計的最終目標，因此財政績效審計的發展必然與國家治理理念保持一致，并在發展中不斷改善，盡快適應經濟發展新常態。同時，要做到因地制宜、因時制宜，構建符合我國基本國情的審計制度體系，使得績效審計的免疫預防功能得到有效發揮（侯曉紅、趙靈敏等，2016），進而監督財政資金的分配過程及使用效率，并逐漸實現績效審計的獨立化、制度化、信息化和國際化，積極適應新常態的發展，加快我國構建服務型政府的步伐。
參考文獻
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作者:樂美媛 單位:中南財經政法大學財政稅務學院
