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摘要：在互聯網金融背景和混業經營趨勢下，我國“一行三會”分業監管制度弊端盡顯，僅僅通過“加強監管”，很難有效防止金融風險的發生。文章通過文獻研究法，回顧中國金融監管制度的發展歷程及其現狀，分析其與現代混業經營趨勢之間不可調和的矛盾。認為：分業監管難以適應當前業態發展，統一監管已成趨勢。“一行三會”的監管格局勢必要改革，改革最終的方向是在“三會”的基礎上建立中國金融監督管理委員會，形成一個統一監管、分工明確、協調合作的現代化金融監管結構。
關鍵詞：金融監管；混業經營；中國金融監督管理委員會
一、前言
金融發展經歷了混業經營到分業經營，再到混業經營的發展歷程。一方面，混業經營使得單一業務多元化；另一方面，可以增加金融機構收入。隨著我國金融創新發展，以衍生品市場為標志的多層次金融市場形成，金融控股公司成為金融機構的主要組織形式，分業監管模式已難適應需求，金融監管改革勢在必行。本文擬從宏觀上分析以混業經營與金融創新為實質，以金融控股公司與互聯網金融為形式，導致的金融監管重復、監管空白問題，并對以后的金融發展趨勢提出針對性意見，提出新的金融監管框架構建思路，在不撤銷三會的基礎上，通過過渡，最終形成以中國金融監督管理委員會為主，以中國人民銀行為輔的“雙峰型”監管機構。
二、中國金融監管體制的發展與現狀分析
（一）中國金融監管體制的發展歷程
1.金融監管的初始萌芽階段。1949~1978年，計劃經濟體制下，我國金融市場發展程度較低，只有一家銀行———中國人民銀行，央行同時具有宏觀調控與金融監管職能。人民銀行的工作重心是信貸資金管理與宏觀調控，其金融監管作用并不明顯。1992年之前，我國始終實行集中統一管理，央行是我國金融市場的監管主體。2.1993~1994年，分業經營界限被打破，我國進入整頓式監管階段?；鞓I經營的收入來源更廣，幾大國有商業銀行在利益機制驅動下，開始向證券、保險等領域拓展，打破分工界限，造成實際意義上的“混業經營”，導致了當時的金融泡沫，造成金融監管的混亂。央行提出嚴格治理，各地人民銀行分行加強金融合規監管，處理了大批擅自調整利率、越權批設金融機構等商業銀行問題。3.1995~1997年，我國金融監管進入有法可依階段。經過兩年多的整頓式監管，國有商業銀行和其他商業銀行基本上不再進行證券、信托、房地產等投資。由于之前商業銀行違規混業經營造成的混亂局面，我國于1994~1995年之間頒布了多條金融監管法規，對金融市場和金融行為進行監管。人民代表大會討論并通過了《中國人民銀行法》，我國金融監管從此有法可依。4.1997~2003年，“一行三會”分業監管體制逐漸形成。1997年，東南亞金融危機暴露出國家銀行統一監管體制的弊端，中國證監會、保監會應運而生。2003年3月，第十屆全國人大會議，經決議，成立中國銀監會，負責監管商業銀行和存款類金融機構，而中國人民銀行的監管職能僅限于監管貨幣、外匯市場。我國由集中統一管理體制最終發展成“一行三會”的分業監管體制。5.2003至今，分業監管體制繼續深化階段。我國在“一行三會”分業監管體制形成之后，一方面實行分業經營、分業監管，另一方面，又學習國外經驗，開展部分混業經營試點，這就造成了分業監管體制與混業經營現狀共存的局面。為加強金融監管，控制風險，“三會”在2004年共同簽署了《備忘錄》，并由央行牽頭建立了“監管聯席會議機制”。
（二）中國金融監管體制現狀
根據《中國人民銀行法》等有關規定，我國現階段金融行業實行分業經營，分業監管體制，監管主體是“一行三會”。一行指的是中國人民銀行，央行的監管范圍是貨幣市場和外匯市場；而銀監會負責統一監管全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構；證監會負責統一監管全國證券市場和期貨市場；保監會負責統一監管全國保險市場。
三、我國金融監管體制框架的問題分析
（一）金融機構的業務界限逐漸模糊，導致我國金融監管難度加大
根據央行的《商業銀行中間業務暫行規定》，商業銀行可進行證券業務、保險業務、各類投資基金托管等業務。這對傳統的證券、保險業務有一定的替代性。同時，證券公司賬戶在某種意義上也帶有儲蓄作用，只是“利率”波動較大。此外，隨著保險公司不斷推出新的保險品種，這些保險業務均有一定的證券投資功能或者銀行儲蓄功能。金融行業之間的業務界限逐漸模糊，且存在替代作用，造成金融監管對象的不明，導致分業監管難度增加。
（二）金融控股公司監管難
隨著我國金融混業試點的開放，金融控股公司成為主要組織形式?，F階段，我國金融控股公司主要分為經營性控股公司和純粹型控股公司。具體分類情況如圖1。由于控股公司可通過附屬機構進行銀行、證券、保險等業務，而分業監管的基礎就是嚴格的分業經營，所以該種監管模式很難對金融控股公司進行有效監管。首先，金融控股公司及其子公司間交叉持股使得子公司獨立法人的地位受到質疑，交叉持股導致了子公司法人結構的復雜化；由于跨國經營或者人員調動又使得金融控股公司及其子公司間管理人員層次復雜化；而控股公司（或其子公司）由于涉及的經營業務種類多又使得經營復雜化。復雜化程度高，一方面，由于信息不對稱，加劇了控股公司與監管主體間的矛盾，容易造成監管漏洞；另一方面，由于其經營業務的不同，所以也可能導致多方監管。其次，各個監管主體的監管目的、標準和側重不同，導致金融控股公司在不同的金融監管主體間采取相應的措施進行規避監管。這也間接增加了各個監管主體對金融控股公司監管的難度。最后，即便各金融監管主體能夠有效監管金融控股公司相應的經營業務，但是金融控股公司內部的關聯交易和人員流轉、利益輸送卻難以監控，容易造成金融風險，出現監管真空。此外，即便有了“部際聯席會議制度”，由于信息傳遞存在滯后，因此監管聯席會議制的作用并不明顯，且當意見不統一時，沒有一個真正的“決策”機構。
（三）綜合經營的外資金融機構涌入，我國分業監管模式面臨新的挑戰
在加入WTO之后，我國的金融市場已經成為國際金融市場重要組成部分，大量外資機構進駐。多數的外資機構都實行混業經營，許多商業銀行業務、證券業務、保險業務雖掛靠在不同機構，但同屬一個金融集團，相互之間可以互通信息、人員、資金，這就有可能存在關聯交易和利益輸送，增加金融監管的難度。換言之，混業經營以外資機構的背景在我國進行更難監管的金融活動。
（四）金融創新難以監管
金融創新始于20世紀60年代，由于監管缺乏預見性，對于新生事物很可能出現監管真空。金融創新是抽象概念，其主要代表是金融衍生物。金融衍生物將其易變性特點作用于證券市場，進一步擴散到整個金融市場。易變性導致高風險的產生，加大了金融監管的難度。一方面，我國需要以金融衍生品為代表的金融創新，順應經濟發展趨勢，促進金融多元化發展。另一方面，以杠桿投資為特點的金融衍生品使金融風險不斷增加，市場波動更加頻繁，加劇了我國金融系統的脆弱性。就我國目前的監管模式來說，金融創新難以監管的主要原因在于：第一、金融創新可能是創造性變革產生的新事物，現行的監管體制不能對新生問題進行可預見監管；第二、金融創新產生的金融工具的優、缺點往往在一段時間后才會顯現，相應的監管辦法只能逐漸完善；第三、風險控制在于使用金融創新的機構本身，其責任只能在風險發生以后追究。所以，金融創新（這里主要指金融衍生品）在擴大風險與收益的同時，給金融監管造成了新難題。
（五）日益發展的互聯網金融缺乏有效監管
互聯網金融將金融業務與互聯網平臺結合，通過互聯網手段來提供傳統金融服務，是一種金融手段的創新，缺乏相應的監管主體，存在大量的監管空白。首先，互聯網金融進一步推進了混業經營的發展，這對我國分業監管的現狀是一種打擊；而分業監管規定了互聯網金融只能進行分業經營，這也阻礙著互聯網金融的發展。其次，互聯網金融屬于金融創新，目前沒有監管機構可以對其進行完全監管，需要構建新的監管方式，而構建新監管機構會造成監管成本的上升。金融創新性可能導致無效監管問題，而無效監管又會造成高昂的重置成本。再次，我國征信體制不夠完善，互聯網金融出現問題時，往往只能事后彌補。由經濟基礎薄弱和信用體系問題導致的P2P平臺倒閉，相關負責人失蹤或攜資出逃，這也導致了互聯網金融問題。最后，我國暫時沒有設立專門的互聯網金融法規，，法律規章缺失的問題日益突出，已經嚴重影響依法監管工作的展開。鑒于以上分析，我國分業監管體制存在的問題：第一、分業監管部門各成體系，雖然加強了其專業性和獨立性，但是缺乏一套有效的聯動監管體系，“部際聯席會議機制”看似形成了協調機制，然而其間的利益沖突，還有行政等級的平行都削減了聯席會議制度該有的作用。第二、不同金融機構之間業務的交叉，各行業可經營業務界限逐漸模糊，涉及多行業的金融監管需要多方部門協調才能完成，由于協調的時間跨度較大，在此期間可能導致監管重復，也可能出現監管漏洞。第三、分業監管主體部門之間權、責、利劃分不明，監管合力作用甚微，過于依賴政府機構的監管，而忽略了行業自律監管和外部監管的作用。第四、分業監管體制下，監管主體很難全面掌握混業經營金融機構的實際風險，金融體系整體性風險缺乏統一的監管當局進行把控。
四、關于改革和完善金融監管框架的總體思路
（一）中國金融監管框架改革的目標
金融危機使得各國開始思考其監管模式的弊端，為各國金融監管制度改革提供了契機。2010年7月，美國總統奧巴馬簽署了商討已久的《多德一弗蘭克法案》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct），該金融法案以保護中小投資者合法權益為核心，新監管法的頒布使得美國的金融監管制度發生了巨大變化；2011年6月，英國政府正式白皮書：《金融監管新方法》（TheNewApproachtoFinancialRegulation:TheBlueprintforReform），全面改革英國金融監管體制，該法案徹底改變了英國傳統的金融監管體系。通過學習各國金融監管改革的方案，可知：混業經營已成大勢所趨，從長遠看，應當變分業監管為混業監管，建立一個統一監管，分工明確，協調合作的現代化金融監管框架。
（二）構建我國新的金融監管體制的總體思路
改革金融監管框架并非一蹴而就，要通過過渡措施逐步轉變?？紤]到目前混業經營下出現的問題，最好的解決方案是成立中國金融監管協調委員會，經過若干過渡之后最終實現統一監管。1.成立中國金融監管協調委員會，協調一行三會。針對以混業經營與金融創新為實質，以控股公司和互聯網金融為形式，導致的監管主體不明，監管重復與監管真空問題，成立協調委員會進行協調監管是當下最好的解決方法。建議成立中國金融監管協調委員會，隸屬國務院，當出現重大金融監管問題、或者監管機構間發生利益沖突時，進行協調，統一管理三會，解決這些年來平行“部級”難決斷的尷尬。短期內，該機構還應具有協調中國人民銀行與金融監管政策的功能，以便在短期內處理突發事件、維護金融穩定，增強信息共享機制。如此一來，金融控股公司和互聯網金融便有了真正的金融監管主體，分業監管與混業監管之間的矛盾也可以暫時緩解。對于金融控股公司，在具體監管內容上，監管協調委員會可以直接協調三會分別監管與其相關的金融服務內容，實行功能監管。在母公司層面，明確準入資格，設立完善的進入和退出機制，對控股范圍和比例作出明確規定。子公司層面，及時獲取各子公司的合并報表及資產情況，防止資金違規外流。同時，由中國金融協調管理委員會制定《金融控股公司相關事宜的暫行規定》，要求控股公司對其子公司進行內部風險管理和設置“防火墻”制度。對于互聯網監管，業務內容繁雜，只能對現行的互聯網金融業務進行監管，待其發展成熟以后，再行制定相關法規，設立對應的監管機構。該階段中，監管協調委員會負責對互聯網金融進行協調監管。余額寶及其他“寶系列”同屬網絡理財產品，由于其“基金性質”并且涉及第三方支付，應由央行牽頭，證監會配合監管。第三方支付的業務基礎是電子貨幣支付，應當劃歸中國人民銀行監管。P2P屬于網上貸款業務，其業務基礎是信貸業務，應當劃歸銀監會管理。比特幣基于虛擬貨幣屬性（類似黃金）應劃歸中國人民銀行監管；眾籌融資業務由證監會負責；而涉及保險性質的互聯網金融業務由保監會負責。2.改革并完善我國金融監管體系。為適應現代金融市場發展，在中國金融監管協調委員會的基礎上，成立中國金融監督管理委員會，與央行形成“一行一會”監管機制，共同構成我國金融監管的新框架。金監會的目標是金融穩定，核心是保護投資者利益，統籌方法是協調監管，具有凌駕于三會之上的監管權責。建議其負責人由主管金融的副總理或國務委員擔任，成員從三會中調任。同時，為了更好發揮其作用，建議金監會下設：金融穩定委員會，投資者保護委員會，監管協調委員會。具體機構設置如圖3。中國金融監督管理委員會直屬于國務院，負責我國金融機構和金融市場的統一監管。金監會之下設立四個分監會，與上一階段相比，增設互聯網金融監管協會，專門負責互聯網金融行業監管?；鞓I經營大趨勢下，根據各金融機構（不包括只經營互聯網金融業務的公司）所經營業務性質與占比不同，將控股公司劃分為銀行類、證券業、保險類三類金融控股公司，分別由改革完善后的銀監會、證監會、保監會監管?；鞓I經營趨勢下，應轉變監管理念，以審慎監管為原則，以功能監管為方法進行混業監管。為調整各監管機構對于混業監管的不適，建議在三會中實行人員的流動制，保證每個機構中有其他機構調任的人員，以此提高新的機構對混業經營的監管能力。金監會內設新的金融監管協調委員會，負責制訂金融監管政策和法規，協調各監管機構之間的關系。金融穩定委員會負責維護金融發展的穩定，避免出現過大的行業波動。投資者保護委員會負責構建一個良好的投資環境，保護投資者合法權益。中國人民銀行主要負責制定和執行貨幣政策，同時也有監管貨幣市場和外匯市場的職責。最終形成以中國金融監督管理委員會為核心，中國人民銀行為補充的“一行一會”“雙峰型”監管模式。
五、完善我國新的金融監管體制的建議
1.建立、健全我國金融機構的內控機制。我國的金融機構大多設有一套內控制度，不過由于金融行業的發展，開始出現了不適應的地方，需要對我國內控機制進行進完善。首先，完善內部稽核機構。其次，完善內部稽核評價制度。最后，完善信息管理系統。2.構建我國金融業的行業自律機構。從發達國家經驗來看，自發形成的同業公會或協會是各地區金融監督與管理的有效補充。我國目前處于混業經營和分業監管的矛盾期，迫切需要建立有效的同業公會制度對金融業起暫時性的補充監管作用。此外，行業自律機構還有行業協調和促使金融穩定發展的作用。3.構建適應混業經營的新法規，完善我國金融監管的法律。我國現行法規確定了金融機構的類別及其經營范圍，建議盡快由央行牽頭，同三會討論，共同制定《金融控股公司監管暫行條例》，確定控股公司可進行經營的業務種類，明確監管主體。此外，為填補互聯網金融方面的法律空白，應盡快制定《互聯網金融監管暫行辦法》，對互聯網金融可涉及的業務，進入與退出條例進行說明，針對互聯網金融的不穩定性與高風險性進行特別提示，違反者應加大懲處力度。4.加強金融監管的國際合作。隨著經濟全球化發展，金融一體化趨勢明顯，金融危機的發生存在“擴散效應”，因此金融監管亦成為國際關注問題。為了維持金融穩定，需要加強同其他國家的金融監管合作。同時，隨著區域間經濟的發展，為響應國家戰略，我國應該積極同東亞國家，東盟等區域組織進行金融監管合作。在多邊金融監管合作層面，要加強與我國互有金融交易往來國家的監管合作，借鑒他國監管經驗，不斷完善我國監管體制，取長補短。
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作者:孫杰 單位:江蘇師范大學商學院
