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內容摘要：
本文從我國金融消費者保護制度現狀的供給分析出發，進行了我國金融消費者保護制度成本與效益分析，并提出了我國金融消費者保護制度的法經濟學對策。
關鍵詞：
金融消費者 成本與效益 法經濟學
一、我國金融消費者保護制度現狀的供給分析
（一）現有的金融消費者保護機構不足
現階段主要是金融監管機構和消費者協會負責對金融消費者保護。對消費者協會來說，由于消協工作人員知識結構、專業技能、認識能力等多方面的局限，還有金融消費沒有納入《消費者權益保護法》調整范圍的規范，造成消費者協會難以對金融消費者做出完善的保護，而是基本處于“缺位”的狀況。對金融監管機構在金融消費者保護問題上的監管理念、目標、職責規范不夠明確。在金融監管機構設置方面，我國采用的是“一行三會”的分業監管體制，“一行三會”的職權由國務院“三定方案”所設定。這種機構設置適用的是分業監管的要求，但是卻違背了金融資本市場的實際發展和運行狀況。同時，在我國，由于人們的消費觀念還沒趕上社會特別是金融業的快速發展，往往金融服務機構居于優勢地位，隨意收取各種費用，而這些都源自于金融消費者知識的缺乏，助長了金融服務機構的不公平做法；金融消費者維權意識的淡漠，這也增加了銀行等金融服務機構的侵權行為。同時國外的許多金融商品進入中國已經引起許多糾紛。因此，金融消費者的教育制度的建立迫在眉睫。
（二）金融反壟斷法律制度欠缺
一方面，我國金融市場競爭不斷加劇，金融服務機構追求利潤最大化的動機日趨強烈，但金融服務機構的社會責任意識卻沒有同步提升，在制定金融市場戰略、創新金融商品或者服務時，注重利用壟斷地位獲取眼前利益，缺少通過提升服務、拓展渠道占領制高點的積極性；另一方面，在金融市場全球化、金融監管改革以及金融工程日益發展的背景下，金融監管機構除了遵守安全與審慎監管的傳統標準之外，還應當增強對金融服務機構市場競爭行為的規制與監管。因此，金融反壟斷機制的建設對于避免金融市場扭曲、維護金融業充分競爭具有重要價值。
（三）現有金融法律制度缺少完善的糾紛解決機制
通常，金融消費者遇到侵害時，都是直接向相關金融服務機構直接投訴，仰仗于出現糾紛的金融服務機構顧及市場競爭因素及服務形象、聲譽等方面的影響，通過內部渠道解決與消費者之間的爭端。如果爭端仍然沒有得到解決或者對解決結果不滿意，就可以訴諸于法律或者直接向金融監管機構投訴。但是當前我國的金融監管機構缺少處理消費者與金融服務機構糾紛的機制。除此之外，即便我國存在較為完整的消費者協會保護體系，但是因為金融商品不同于一般的有形的實物商品，品種紛繁復雜，技術含金量較高，專業性很強，用于解決一般消費者爭端的方式無法解決金融消費爭端，勉強套用也顯得力不從心。并且消費者協會作為工商行政管理局下屬的事業單位，往往是僅限于調解或者利用媒體曝光等解決手段上，但是這些處理方式都是不具備硬約束的性質，只是從道德上來限制或約束金融服務機構對金融消費者的侵犯，這必然會大大削弱其保護金融消費者的能力。金融消費者維權的最后救濟手段就是司法保護。當前我國金融消費者保護的司法保護存有大量需要改善的問題，比如，與證券投資相關的民事訴訟，《證券法》第十一章中與民事責任相關的條款僅有2個。如果糾紛訴到法院，只好通過適用《民法通則》以及《合同法》有關誠實信用、公平交易的原則性規定作為處理依據，作為金融消費者的證券投資者極難得到民事賠償。而且針對部分市場退出金融服務機構所導致的金融消費者糾紛問題，最高人民法院甚至利用“三暫緩”、“三中止”等通知阻止這類案件的審理。
二、我國金融消費者保護制度成本與效益分析
（一）金融違法經營行為高收益、低成本
金融服務機構實施違反《消費者權益保護法》以及金融法規定的行為所必須支付的代價就是金融違法經營行為的成本，它由實施違法行為所支付的物質耗費、行為所造成的社會后果以及法律給予的懲罰和制裁等部分組成。金融違法經營行為的收益就是指金融服務機構實施違法經營行為所獲得的物質收益。影響和制約違法經營行為成本的因素主要就是法律的設定以及執法的水平兩個方面。第一，從法律設定上講，我國法律所設定的賠償制度，比如消費者權益保護法、金融專門立法以及部門規章制度等所制定的賠償條款，對金融服務機構的懲罰力度很輕甚至是虛無飄渺的，顯著滯后于國際上消費者權益保護立法的規制水平，不能切實表現對處于弱勢地位的金融消費者的特殊保護。第二，從執法水平上講，違法經營行為的受罰率的高低取決于執法水平的高低，而影響違法經營行為的總成本的一個至關重要的變量就體現為執法中的受罰率的高低。一旦一個國家的執法水平很低，會導致許多的金融違法經營行為得不到應該受到的懲罰，金融服務機構的違法經營行為的法定成本就必定貶值，違法總成本就必然大大降低。當前，在我國金融規制和監管執法過程中，金融行政部門的執法人員同金融服務機構的人員是互相轉換的（被稱為旋轉門）；在進行司法救濟時，無法可依、有法不依、執法不嚴的現象仍時有發生，對侵害金融消費者權益的行為，不立案、拖延審結，最后一罰了之，這種“執法”水平和力度不會傷及皮毛，更使不法金融服務機構有恃無恐、變本加厲地侵犯金融消費者利益。
（二）金融消費者維權行為的成本高、收益低
依據消費者權益保護法和現有的金融法律法規的規定，當金融消費者權益受到侵害時，解決的方式和途徑主要有：和解、調解、申訴、仲裁、訴訟等五種。這似乎為金融消費者提供了一個多元化的解決爭議的救濟措施，可是金融消費者在實際維護權利時的狀況是：金融消費者處于弱勢地位，不法金融服務機構極少會積極主動配合通過協商解決；消費者協會僅僅是一個社會團體，大多數情況下所謂消協支持起訴則因自身條件所限往往是君子動口不動手；而我國的金融監管行政執法部門職責不清晰，在在遇到一些跨業務的爭端時往往互相推諉；由于我國仲裁制度規制的滯后性以及仲裁的合意性要求，利用仲裁來解決糾紛的途徑也不是很順暢；而金融消費侵權所引發的訴訟通常又是具有鑒定及取證難、訴訟費用巨大、人數眾多、索賠金額高的特征，對于弱勢地位的金融消費者來講，無法承擔起如此之大的訴訟成本。在現實金融爭端解決中，對于大多數金融消費者來講，如果采用維護自身權益的行動從成本看往往得不償失，因而大多數的人保持沉默就是合理的，至少應該是次優的、理性的行為選擇。從客觀上看，由于缺乏激勵而導致的金融消費者的不行動也減少了金融服務機構的侵權成本，致使不能有效地防止、制約和約束金融服務機構的侵權行為。因此，從成本與效益的比較來看，要求金融消費者采納對他個人無利可圖的行為選擇，明顯是難以為繼的。
三、我國金融消費者保護制度的法經濟學對策
（一）完善旨在提高違法成本的金融消費者保護機構
首先，機構性監管應該逐漸向功能性監管過渡，兩者并用。功能性金融監管不僅僅重視金融服務機構本身，而且特別重視金融服務機構的業務特征及其所能體現的基本功能，可見，這種監管模式的設計是建立在金融體系基本功能的區分基礎之上的，因為這種功能性監管特征是跨產品、跨機構、跨市場，實現了監管的無縫隙對接，所以，避免了原先多個金融監管機構監管所導致的重復監管及監管“真空”現象的存在，實現由原先的對金融服務機構的監管向對金融的功能主體實施監管的轉型。其次，設立金融消費者保護局，承擔金融消費者保護的職責。金融綜合經營背景下的監管制度設計應該從金融業務的同質性要求進行制度設計，突破傳統上銀行業重視安全與審慎監管，證券、保險業重視金融市場秩序的職能分化，利用現有的金融監管資源的優化組合，提高金融消費者權益保護我國監管體制中的地位。最后要實現投訴信息透明化。一方面，要豐富并公開金融消費者投訴渠道，除電話投訴外，還可以增加網絡投訴、傳真投訴等方式，使金融消費者在權益受到侵害時能夠及時尋求幫助。另一方面，監管部門應要求金融機構定期公布消費者投訴糾紛處理情況，并對投訴達到一定數量的金融機構進行披露，使監管機構能夠識別潛在的消費者保護問題。
（二）建立旨在實現競爭性監管的金融反壟斷制度
保護金融消費者權益的根本途徑就是培育金融市場適度競爭。一方面防止中小型金融機構通過并購形成壟斷地位。首先要制定具有操作性的反壟斷標準。其次要對反壟斷監管機構的職責進行明確劃分，防止出現管轄沖突。另一方面要對現行的大型金融機構提出更高要求，防止其利用壟斷優勢侵害金融消費者權益。如減少對大型金融機構的救助、通過提高資本要求等強化大型金融機構自身抵御風險的能力、加大對大型金融機構的業務限制等。各主要發達金融市場國家依據對金融業的反壟斷規制的經驗及教訓，及時地進行金融反壟斷制度改革，改善金融反壟斷執法機構的執法條件。因此，我國金融反壟斷執法機構設置應該立足于金融自由競爭可以促進社會和諧發展觀點，力求金融反壟斷機構的獨立性以及權威性，聯系金融業的反壟斷特點，建立起常規反壟斷執法機構與作為特殊領域的金融反壟斷執法機構相互協調的法律框架。設計這樣的反壟斷制度的優點是：不僅可以防止反壟斷執法機構在金融領域行動遲滯而無法規制金融壟斷行為，從而實現維護金融資本市場的競爭以及保護金融消費者權益的最佳時刻；而且能夠實現金融反壟斷政策同經濟政策的有效協調，促使金融競爭力的提升和規制金融競爭行為的同時開展，顧及到了保持金融平穩運行并支持經濟的持續發展，減少金融危機導致的巨大社會成本。金融反壟斷機構應該在濫用市場支配地位、價格壟斷和經營者集中三方面加強金融競爭性監管，這包括國內、國際金融和非金融服務機構以及各種金融信息服務提供商的監管，只有這樣才能從金融結構上確保中國金融安全和金融消費者權益。
（三）構建旨在提高維權效率的金融消費者救濟機制
一是推廣金融爭端仲裁方式。作為一種靈活方式解決爭端的仲裁，是當今處理商業爭端的最佳方式。我國可在借鑒國內外經驗的基礎上，及時設立一套解決金融消費者權益爭端的仲裁機制，作為解決金融消費者權益糾紛的專有途徑，把金融消費爭端盡快歸屬于仲裁的范圍，讓仲裁制度在金融消費者權益保護中充分展現其所具有的制度優勢。二是設立小額訴訟機制。小額訴訟程序是伴隨著現代世界各國民事訴訟制度改革而不斷建立和發展起來的一種程序機制。我國的速裁制度是由上海市浦東新區人民法院首先設立的，在此基礎上逐漸展開對小額訴訟程序有益的探索，從訴訟收費低廉及庭審的期限上參照了小額訴訟程序，不過因為我國民事訴訟法基本制度的制約，在解決小額訴訟案件中作用十分有限。所以，我國應該對民事訴訟法的基本制度及時修改，盡快設立和運轉小額訴訟制度，以便這一制度發揮快速、簡便、經濟的優勢，解決日益增多的金融消費爭端。三是盡快設立集團訴訟制度。由于金融消費者的概念統攝了所有金融商品或服務的自然人購買者，在有關某類金融商品消費過程中產生的針對經營者的侵權行為之訴中，作為當事人的金融消費者一方人數眾多，且訴訟標的同一，所以，我國應該借鑒已有的集團訴訟經驗，盡快設立集團訴訟制度以便高效地維護金融消費者整體利益及公共利益，以減少單個金融消費者訴訟成本的支出，平衡金融消費者與金融服務機構在訴訟過程中的不平衡地位，減少金融服務機構違法行為的動機。
作者：祁光明 單位：內蒙古民族大學政法與歷史學院
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