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茲接政務院秘書廳一九五一年三月二日政秘申字第一四八號來函，并抄轉你府一九五一年二月二十四日津政（51）字第九九一號報告，為天津市人民法院在處理吉林省人民政府生產管理處與建中貿易公司債務一案，因瑞生祥制針廠之保證責任發生疑義，呈請解答：“提供擔保財產與抵押財產性質及債務擔保財產與一般債務其債權人受償時有無區別”等問題，送請我院逕予核復，經就你府來文與天津市人民法院本年四月九日抄送之擔保契約書加以研究，我們認為：
（一）天津市人民法院向你府請示呈內所稱“擔保財產”即該案擔保契約書內所稱的“擔保物”或“擔保物資”，就其所定內容來看，與一般所謂抵押品并無區別，是指明白訂定了以后處理的次序，即“首先處理建中貿易公司的抵押財產，如不足時，再處理瑞生祥的擔保物資”（在一般所謂抵押權設定之時亦未嘗不可有處理先后的訂定）。因此，本案在債務執行時，須先執行原已設抵押底抵押財產，如抵押財產已經執行而不足清償，始得就不足部分來執行瑞生祥所提供底擔保財產。
（二）在瑞生祥提供擔保底財產被執行后，如果除了吉林省人民政府財政廳生產管理處之外，還有其他債權人也對瑞生祥要求清償，而就受償先后有爭執時，應該把提供擔保底財產分為不動產或動產兩部份處理：
（1）關于不動產部份，在天津市未舉辦不動產所有權以外之他項權利登記以前（津市現在施行之土地登記暫行辦法訂明只限于所有權取得、轉移、變更、消滅非經登記不生效力）如查明關于不動產抵押權之設定行為在法令上尚未有所限制，即應認享有擔保利益之吉林省人民政府財政廳生產管理處有就瑞生祥提供擔保底不動產賣價優先受償權（但如瑞生祥因經營該擔保物資欠有工資、稅款等而已無其他財產足資清償時，則所欠工資、稅款與抵押債權應按具體情況合理分配的原則，協商決定清償辦法）。
（2）關于動產部份，瑞生祥以其動產提供為擔保物資，如已移轉于享有擔保利益之人，應認占有擔保物資之債權人有對抗第三人（一般債權人）底效力。如該擔保物資未經移轉，而瑞生祥除已被執行之擔保物資外又無其他財產足夠清償其本身負債，則在名義上享有擔保利益底債權人尚不能拒絕其他債權人共同分配底要求。
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摘 要：為了進一步明確和落實環境民事公益訴訟制度，為環境民事公益訴訟的有效開展創造更多有利的條件，最高人民法院前不久了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》。如何客觀并理性評價《征求意見稿》的進步性與不足，為司法解釋獻計獻策，尤為必要。對于《征求意見稿》的進步之處，應當充分證成并給予肯定，防止這些方面在《解釋》最終定稿時“不進反退”；對于《征求意見稿》中仍然存在的不足，尤其是原告范圍、管轄規則以及制度銜接三大重點問題也應當結合具體國情以及國外成熟經驗進行科學評判，以期《解釋》能夠更有效地保障環境民事公益訴訟的實施和發展，進而更好地保護生態環境。
關鍵詞 ：環境民事公益訴訟 環境行政公益訴訟 司法解釋
* 本文系教育部2012 年度哲學社會科學重大課題攻關項目“生態環境保護的公益訴訟機制研究”（課題號：12JZD037）、2014年度國家哲學社會科學基金重點項目“中國特色環境公益訴訟理論與制度研究”、2011 年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“民事檢察監督模式研究”（批準號：GJ2011B09）、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省軟科學項目“環境訴訟創新機制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。
** 作者簡介：顏運秋，中南大學升華特聘教授、博士生導師、中南大學公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學法學院博士研究生。
最高人民法院于2014 年10 月制定了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）并向社會公開，廣泛聽取意見和建議?！墩髑笠庖姼濉芬幎ǎ梢幎ǖ臋C關和有關組織依據民事訴訟法、環境保護法等法律的相關規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關規定的，人民法院應予受理。應該看到，《征求意見稿》是最高人民法院在立足實際基礎上求真務實并考慮學界及實務界意見后的結果。雖然《征求意見稿》使得新《民事訴訟法》第55 條以及新《環境保護法》第58 條關于環境民事公益訴訟的各方面抽象規定更加具有可操作性，但是距離學界和實務界期待的環境民事公益訴訟制度還有很多問題亟待解決。在這些問題之中，原告范圍、管轄規則以及制度銜接三類問題最為重要，需要引起足夠重視。
一、原告范圍的合理界定
羅馬法諺有云：“無原告即無法官”。任何訴訟的開始都是因為原告的起訴，若無原告起訴行為，整個訴訟程序無法開始?；谠嬖谠V訟程序中如此重要的作用，對適格原告范圍必須進行準確界定。傳統的訴訟理論對原告范圍限定在“直接利害關系原則”認定范圍內，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應訴訟。這種限定顯然對環境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開展極為不利。訴訟以解決社會矛盾為最終目的，當某類社會矛盾以及相應個案大量涌現的時候，相應的訴訟形式就有了存在的基礎。當前我國環境污染日益嚴重，全國多地深陷“十面霾伏”的危險境地之中，如果任由環境問題愈演愈烈，在不久的將來，改革開放30 多年來創造的物質繁榮因為生態環境基礎的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽。環境民事公益訴訟無疑是有效遏制環境污染，保護生態環境的良方之一。而環境民事公益訴訟原告資格的擴張就是這項制度能否真正發揮自身應有作用的最大障礙。只有合理厘定環境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價值既能得到最大發揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來過多訴累。就《征求意見稿》針對原告范圍的規定而言，有一定的進步之處：
第一，重申《民事訴訟法》第55 條的規定，再次提及了“法律規定的機關”有提起訴訟的權利。新《環境保護法》第58 條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續5 年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！倍?013 年1 月1 日開始實行的《民事訴訟法》第55 條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆董h境保護法》第58 條相比《民事訴訟法》第55條而言，對環境公益訴訟原告資格與范圍的規定，嚴格得多。無論按照“特別法優于一般法”還是“新法優于舊法”規則，“法律規定的機關”似乎都沒有提起環境民事公益訴訟的權利。這樣無疑將大量應該適格的原告排除在外，不利于環境民事公益訴訟制度作用的發揮?；谶@一問題，《征求意見稿》在第1 條就明確規定上述主體有提起環境民事公益訴訟的權利，有效保障了環境民事公益訴訟適格原告的應有范圍，進而使得環境民事公益訴訟的制度具備了充分發揮其作用的前提條件。
第二，對社會組織提起環境民事公益訴訟的條件有了適當放寬?！墩髑笠庖姼濉穼⑿隆董h境保護法》第58 條中的“設區的市級以上人民政府民政部門登記”解釋為“設區的市、自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會組織范圍有了一定程度的擴展；《征求意見稿》還將“專門從事環境保護公益活動”解釋為“章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動”，也使得大量主要從事環境公益活動并少量涉足其他事務的社會組織有了提起環境民事公益訴訟的可能。
但是，在看到上述進步的同時，仍應看到許多更加值得關心的原告范圍問題并沒有得到明確回應，許多一直困擾環境民事公益訴訟的實質問題并沒有得到真正解決。
第一，“法律規定的機關”依然不明確。《征求意見稿》雖然重申《民事訴訟法》第55 條“ 法律規定的機關”有提起訴訟的權利。但是，對于具體哪些“法律規定的機關”有提起訴訟的權利仍然沒有一個令人滿意的解釋。從學界的探討和實務界的具體個案實踐來看，應當重點明確檢察機關以及環保行政機關的起訴權利。
1. 明確檢察機關的環境民事公益訴訟起訴權。檢察機關是國家的法律監督機關，依法行使國家的檢察權。在當代，社會組織、社會關系和社會利益呈現出群體化、集團化的特征，基本權利義務也不再專屬于特定個人，出現了泛個人的、集體的、社會的和社團的權利義務。①就公共環境而言，一旦環境遭到破壞，不但對具體波及到的當事人不利，更是對國家利益和社會公共環境利益的損害。因此，通過檢察機關提起和參與民事訴訟等手段，來加強對環境領域的干預是各國的通用做法。在我國，盡管當前法律沒有明文規定檢察機關擁有提起環境民事公益訴訟的規定，但是在各地檢察機關進行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對環境保護也起到了積極的作用。②相對于其他原告，檢察院有著得天獨厚的人力、財力以及專業優勢。明確檢察機關作為環境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環境污染，維護公眾環境利益。
2. 明確環境行政機關的環境民事公益訴訟起訴權。從環境行政職能角度來看，行政機關可以分為環境行政機關和其他行政機關。就其他行政機關而言，由于其職權與編制、預算等均有嚴格的法定性，參與環境民事公益訴訟可能影響其本身職責的行使，因而不應作為環境民事公益訴訟的原告。③而環境行政部門是否能夠作為環境公益訴訟的適格原告，學界存在爭議。④筆者認為，應當賦予環境行政部門提起環境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環保行政部門起訴權有利于克服這些部門環境行政權的局限，保障環境監管真正實現。仍舉廣州市番禺區檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強勢的環保局實際權力極其有限，即只能就污染行為本身進行行政處罰，而對權限以外的環境賠償無能為力。如果本案中檢察院沒有提起公益訴訟，而環保局自身又無起訴權利，則如此嚴重的環境問題就有可能面臨著環境行政層面和法律層面均無法有效解決問題的危險。（2）從已有的環境行政機關作為原告的判例來看，絕大多數取得了較為理想的結果?；裟匪拐f：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”理想的法律實踐結果也可以成為制度構建的理由。如2007 年“貴州環境民事公益訴訟第一案”—貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽市百萬市民的飲用水源紅楓湖的水質免受化工生產的污染；2010年“云南環境民事公益訴訟第一案”—昆明市環保局訴三農農牧有限公司案，使得受到污染的大龍潭環境治理費用得到法律保障。可見，環境行政機關作為環境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學理分析層面的證成，更有實踐層面的合理性。但是，環境行政機關提起公益訴訟并非完全沒有限制。由于此項內容涉及后文需要探討的制度銜接問題，此不贅述。
第二，對社會組織提起環境民事公益訴訟的條件沒有實質放開。盡管《征求意見稿》已經對《環境保護法》第58 條中對社會組織提起訴訟的適格要求進行了一定程度的放寬，但是從學界討論和一些地方法院對環境民事公益訴訟的有益嘗試來看，社會組織在環境民事公益訴訟的具體實施過程中仍然困難重重。從應然角度分析，法律應當將盡可能多的社會組織納入到環境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據《社會團體登記管理條例》第6 條第1 款的規定，“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關”，但以上規定有例外情況，這種例外情況體現在下列兩個方面。（1）有不需要根據該條例規定登記的社會團體。根據該條例第3 條的規定，“下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：( 一) 參加中國人民的人民團體；( 二) 由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；( 三) 機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體”。這三類團體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會團體，這些社會團體當中的一部分也可能在環境保護以及提起環境民事公益訴訟方面發揮積極作用。（2）需要根據該條例登記，但并不在民政部門登記。根據該條例第6 條第3 款的規定，“法律、行政法規對社會團體的監督管理另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行”。也就是說，民政部門并非社會團體的唯一登記機關。上述兩種情況的社會團體組織是合法組織，也都有對環境民事公益訴訟制度完善產生積極影響的可能性，若《征求意見稿》在最終定稿時仍對這兩類團體不予關注，僅僅因為注冊的問題就剝奪了其起訴資格，不能不說是一種巨大的遺憾。從實然角度分析，結合新《環境保護法》第58 條和《征求意見稿》的相關規定，有權提起環境公益訴訟的民間環保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級別需要在設區的市級以上。就當前我國社會組織的注冊情況而言，注冊方式主要有：社團注冊、民辦非企業單位注冊、工商注冊、未注冊。其中，工商注冊和未注冊情況下的社會組織當然不符合新法的起訴條件規定，民辦非企業單位注冊雖然符合新法的從寬規定，但是結合“章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的”這一規定，使得民辦非企業單位注冊情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團注冊情況，有學者根據調查指出，2008 年76.6% 的由政府發起成立的環保NGO 選擇在民政部門注冊，85.1% 的高校環保社團為高校內部社團，接受校團委領導，不需要注冊。草根環保NGO 一般選擇工商注冊，國際環保NGO尚無法在中國進行注冊。對于未注冊的環保NGO來說，注冊問題是其發展的瓶頸。這些組織的身份合法性問題都沒有得到解決，隨時面臨被取締的風險。⑤由以上調查可以看出，民間環保組織在民政部門登記的，本來就少之又少，加上“設區的市級以上”這一級別限制，僅就注冊標準一項就導致提起生態環境公益訴訟的適格民間環保組織如鳳毛麟角，只手可算。
第三，個人的訴訟資格仍然沒有得到承認。盡管在環境民事公益訴訟中，擔心公民個體作為主體將會大大增加案件的數量，甚至出現訴訟爆炸的現象，在我國當前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無論在發達國家還是發展中國家，公民個體在數量上的優勢和內在動力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥國外大量國家的立法均承認個人為環境民事公益訴訟的適格主體，這也應當成為我國環境民事公益訴訟發展的一個方向。在美國，環境公民訴訟制度最早規定于1970 年的《清潔空氣法》之中。該法第304 條（a）款規定：“任何個人”可以“以他自己的名義”對任何違反該法的人（包括國家、環境行政機關及其他個人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復原狀或賠償損失。在英國，其《污染控制法》規定，“對公害，任何人均可起訴”⑦。在捷克，法律不僅規定個人有提起環境公益訴訟的權利，而且法律有專門規定政府應當給予通常處于弱勢的個人一方更多支持以及保障環保法律中公共實施和私人實施的并行不悖。⑧印度《憲法》第32 條第2 款規定，“最高法院有權運用任何合適的方法來保障公民基于人身權利法案等法律規定的基本權利”。從此項規定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權利，因為“合適”這一詞太過于抽象，因此在法律實踐中，印度最高法院有許多其他國家不可能實行的制度創新，一些法律對普通公民及社會組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規定了涉及公害案件的特別程序。對涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個以上印度公民向法院提起，即使該公民對此公害沒有直接損失的因果關系。⑨其實，環境公益訴訟制度的產生就存在一個邏輯前提，即環境行政部門不可能24 小時毫不間斷地對所有的環境污染源進行有效監控，并對所有可能引發環境污染的隱患進行預判并進行相應處理。再說，公民個人是環境公益的直接受益人和環境公害的直接受害人，是保護環境最原生的權利主體，無論是法律規定的機關的起訴權還是社會組織的起訴權，實際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規定的機關和社會組織怠于行使起訴權時，公民個人的公益起訴權就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個人的環境公益保護意識和公民個人的環境公益起訴權，至于權利濫用的問題，可以通過制度設計來約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時將個人納入環境民事公益訴訟的原告范圍之內，進一步打開環境公益訴訟私人執行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問題。
二、案件管轄的科學設計
《 征求意見稿》第6 條第1 款規定“：第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地或者損害結果地的中級以上人民法院管轄?！边@就使環境民事公益訴訟的地域管轄以及級別管轄制度得以確定，是一大進步。
第一, 地域管轄的明確。關于環境民事公益訴訟的地域管轄問題，學界莫衷一是。一些學者認為，鑒于環境案件的公益性，適用污染行為發生地專屬管轄較為適宜。⑩筆者認為，與《征求意見稿》第6 條第1 款的規定一致，適用由污染環境、破壞生態行為發生地或者損害結果發生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結合環境污染及其造成危害的特點來看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環境、破壞生態行為發生地而言，該地的人民法院更容易掌握環境污染行為的主要證據。但從具體實踐來看，環境民事公益訴訟被告人所在地與環境污染行為發生地通常為同一地點，當地政府的地方保護主義可能對當地法院的公正審理造成一定影響。就損害結果發生地而言，該地的人民法院更容易認定環境污染的具體危害結果，但在廣域環境污染案件中，由于污染行為和污染結果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒有更為明顯的相對優勢，適用靈活性較強的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進行案件審理的權利掌握在原告手中，原告完全可以根據自己對案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學者所認為的特殊地域管轄給環境民事公益訴訟帶來的消極作用。
第二，級別管轄的基本明確。據不完全統計，截至2014 年6 月24 日，全國共設有310 個環境保護審判組織，其中省高院級別的有6 個，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北?。恢性杭墑e的有52 個，基層法院級別的有252個。?《征求意見稿》中將一審審級原則上定位于中級以上人民法院的做法，一定程度上解決了長期以來各地司法機關在探索審理環境民事公益訴訟組織形式雜亂無章的問題，契合了環境民事公益訴訟的案件特點。環境民事公益訴訟維護的是社會公共的利益，涉及面廣，影響大；中級人民法院相對于基層法院而言，案件數量少，審判工作壓力小，人員素質和審判水平要更高，更能符合環境民事公益訴訟的審理要求。?筆者認為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級人民法院指定?！墩髑笠庖姼濉返囊幎ǎ赡茉斐芍屑壢嗣穹ㄔ翰昧繖噙^大，隨意將第一審環境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級人民法院對移送管轄的監督。對于復雜疑難環境民事公益訴訟案件，第一審環境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級人民法院不得認為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6 條第3 款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級人民法院認為確有必要的，應當將案件移交高級人民法院處理，高級人民法院可以提審，也可以由高級人民法院指定其他中級人民法院或者基層人民法院審理，中級人民法院不得將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。
第三，《征求意見稿》第6 條第2 款“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定一至五個中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。中級人民法院對于環境民事公益訴訟案件的管轄區域由高級人民法院確定”的規定也使得環境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對于一般案件，環境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環境污染對環境公益的損害多呈現廣域性的特點。由于生態環境問題往往不局限于某一特定既有行政區劃范圍內，跨地區的環境問題時有發生。在這種情況下，傳統的管轄規則不是沒有給予法院足夠的管轄權限，就是使得多地人民法院爭奪管轄權導致案件遲遲不能進入實際審理階段。通過深入探究環境污染的廣域性特點可以發現，環境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經地區，土壤或大氣污染也因為河流或山脈的分隔呈明顯區域分布?！墩髑笠庖姼濉分刑峒暗墓茌犚巹t可以讓各省高級人民法院根據本省省情更好地分配管轄權，從而更好地解決廣域性的環境案件。《征求意見稿》第6 條第2 款的規定，必將要求高院和中院設置更多的環境保護審判組織，而基層法院的環境保護審判組織要進行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現象。
但是，《征求意見稿》第6 條也存在明顯的不足。不足之處集中體現在第3 款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。
第一，對于簡單的環境民事公益訴訟案件，應當認同上述條款規定的合理性。這類案件通常案情簡單，證據認定難度不大，案件影響區域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽市清鎮市人民法院進行審理并作出判決，此案對我國環境民事公益訴訟制度的發展起到了巨大的示范推動作用。但是，司法實務中，出現很多把傳統民法上相鄰權糾紛的案件等同于生態環境案件的做法，也出現很多把環境損害私益賠償案件等同于生態環境公益案件的做法，我們認為相鄰權糾紛的案件和生態環境案件、環境損害私益賠償案件和生態環境公益案件，分別屬于兩類不同性質的案件，不能混為一談。
第二，針對一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實際可操作性。相對于基層人民法院，中級人民法院有更為充足的司法資源進行環境民事公益訴訟的案件審理，試問連中級人民法院都基于各種原因無法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進行更有質量的審理工作？管轄權轉移制度的根本目的就在于確保審理結果的公正性，而重大疑難案件恰恰因為其案情復雜，涉及面廣，中級人民法院才考慮將案件進行移送審理。在這種情況下，由高級人民法院提審或指定其他中級人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結果。（2）中級人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據該條款，中級人民法院認為確有必要的情況下，在向高級人民法院報批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級人民法院管轄。這里就存在一個悖論，一審都不合適審理的中級人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過二審加以解決，由于二審是制度內常規程序，因此糾偏的成本更小；如果二審存在不合理，則只能通過再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續問題。由于這種情況在法律實施中有實際存在的可能，有必要增設條款加以規避。
三、與其他制度的銜接問題
環境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關聯制度有機結合且并行不悖才能發揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關聯制度當中，與環境行政執法、環境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。
（一）與環境行政執法的銜接
應該看到，當前環境行政執法仍然是環境保護的主要手段，環境民事公益訴訟應當處于從屬性的輔助地位。大凡環境行政執法和環境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機配合、并行不悖的，大多能夠有效地實現環境保護，而那些單靠環境行政執法或企圖以環境民事公益訴訟代替環境行政執法的做法，往往不利于生態環境的保護。從國外的經驗來看，過多或過少地限制環境民事公益訴訟的適用，都不利于環境的有效保護。
印度作為從寬適用環境民事公益訴訟制度的典型國家，大量原本可以通過環境行政執法或其他方式解決的環境糾紛最終都進入到訴訟階段。環境公益訴訟制度大有取行政執法而代之的傾向。由于印度環境民事公益訴訟沒有處理好與環境行政執法的關系，導致了一系列的問題：（1）司法極度擴張，既違背法理，也妨礙行政執法。印度《憲法》第32 條規定，公民有權請求最高法院采取任何合適的程序保護其基本權利?；谶@一規定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32 條的規定不僅是把自由裁量權賦予法院，同時也是把保護公民基本權利的責任交給了法院。法院有權根據這一授權獲得其他附帶的權利，包括創設新的救濟方式和為保護基本權利采用的新的訴訟策略?！?這樣的理解本無可厚非，但是在隨后的法律實踐中，最高法院更加傾向于認為，只要能得到公正的結果，就是適當的程序，不受現存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規則的約束。如此這般重實體、輕程序，對法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來的司法過多干預也影響到了環境行政執法。許多遵照在先法律規定而作出的環境行政執法行為，很可能因為最高法院對規則的過多更改而變得無效甚至違法。（2）司法過于主動，環境行政機關無所適從。在印度的環境民事公益訴訟具體個案中，經常出現隨著案件事實逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現，其他一些政府部門也可能牽扯進來。為了實現保護環境的目的，法官往往會主動追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業進行起訴，法院隨后主動發出傳票，通知甘加河沿岸所有流經城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達上百個。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是，過于隨意地“主動司法”使得案件越審越復雜，使得更多當事人以及環境行政機關苦于訴累，還有可能要承擔比預期更多的責任，環境行政執法效果大打折扣。（3）原告資格的過度擴張和訴訟時效的過度放寬，環境行政執法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對環境民事公益訴訟的訴訟時效方面有所規定，但是在實踐中法官考慮到原告可能在收集證據、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會因訴訟時效駁回原告的起訴。這就使得很多當事人怠于起訴，環境行政執法的最終效力也因此長期處于不確定的狀態。
德國作為從嚴適用環境民事公益訴訟制度的典型國家，由于訴訟資格過于嚴格，大量環境公益訴訟案件因為原告不適格而被法院拒之門外。環境行政執法缺乏有效制約使得環境保護面臨諸多風險。德國環境公益訴訟今后的重點在于如何擴展適格原告資格范圍，拓寬環境公益訴訟的受案范圍，最終對環境行政執法進行有效的補充、制約。一直以來，德國法院恪守“專有損害”原則，對本國民間環保組織以侵害公共利益為由而提起的環境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國于2002 年通過了《聯邦自然保全法》，德國環境公益訴訟的范圍也沒有超出自然保全以外的事項，因而其作用也非常有限。舉德國環境與自然保護聯盟北萊茵—西法倫州聯合會（BUND-NRW）以Trianel 電廠有限公司為第三人訴Arnsberg 地區政府案為例，此案中當事人雙方的爭論焦點是《環境法律救濟法》規定的環境保護團體起訴權的范圍。根據該法的規定，獲得資格認證的環境保護團體，僅可以針對違反保護個人權利之法律規范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請求涉及保護公共環境利益的法律規范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問題。2011 年5 月，歐洲法院對德國北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請作出裁判，認定德國《環境法律救濟法》違反歐盟相關環境保護指令，確認原告的訴訟請求合法，并明確指出歐盟各成員國的法律不應將環境保護團體訴訟的適用范圍局限于侵害個人權利的行政行為。其實，在此案之前，絕大多數民間環保組織提起的環境公益訴訟案件甚至沒有進入訴訟階段，在此案后，由于德國的大陸法系傳統，判例盡管具有一定的指導作用，但遠沒有在英美法系國家中重要，很多環境公益訴訟案件仍然面臨無法起訴的風險。?在這種情況下，德國環境行政機關的環境行政執法都缺乏有效監督，從而可能對生態環境保護帶來重大隱患。
結合上述兩個國家的經驗教訓，對待環境民事公益訴訟與環境行政執法的科學態度應當是不偏不倚，張弛有度。為了實現兩者之間的良性關系，一方面，結合前文環境行政機關作為適格原告的認定條件，在賦予環境行政機關提起環境民事公益訴訟的權利時，應當尤其注意下列問題：（1）合理界定環境行政機關的范圍。一提到環境行政機關，大多數人都認為其為環保部及其下屬各環保廳、局的同義詞。這樣的認定范圍顯然過窄。在我國，許多部門雖不隸屬于環保部，但都享有專門或一定的環保職權。前者如前文提到過的“兩湖一庫”管理局，后者如農業部、國家林業局等。只有同樣賦予這些部門提起環境民事公益訴訟的權利，才能在法律層面對生態環境進行更為全面的保護。（2）明確環境行政部門提起環境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權。作為環境行政機關，這些部門本來就具有相應的環境監管職權，如果對起訴條件不加任何限制，很容易使環保行政機關推卸責任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費了司法資源。另一方面，在環境行政執法以及環境民事公益訴訟之間應當留有一定的回旋余地（從民事環境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。
結合《征求意見稿》第11 條的具體規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在10 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。”在受理案件后告知有關部門的規則設計，說明最高人民法院已經認識到了環境民事公益訴訟在環境保護制度體系內的應然地位，是我國環境民事公益訴訟制度的進步。但這并不意味著該條規定是完美無缺的。相反，就《征求意見稿》第11 條而言還有以下三點值得探討：
第一，通告期設定于人民法院受理案件之后是否合適？對于通告期的規定和實踐，美國已經有了較為成熟的經驗。在美國，鑒于環境公益訴訟的目的在于監督環境執法，美國法律規定原告在訴訟提起前60 日告知即將成為被告的污染者或主管機關。?如果公民和社會組織要求停止環境污染、保護生態環境的目的能夠不通過訴訟就得以實現，顯然更加節省時間和金錢成本；同時，60 天的通告期也給予了環境行政機關一個改正的機會，有利于彌補環境行政機關在環境保護事務上的不足，同時也表明了法院對于環境行政執法在環境保護領域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見稿》的類似規定，一方面，通告期設立于案件受理之后，法院必須進行一定的案件審理準備工作，減輕訴累的目的沒有達到；另一方面，由于告知義務由法院進行，且案件受理后即使不進入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負擔有不減反增的可能性。反觀美國的通告期制度，法院除了對起訴主體是否履行通告期規定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負擔。對比之下美國相關法律的規定可能更為合理。
第二，“10 日”的時間長度是否合適？如前文所述，一般情況下美國法律規定的通告期是60 天，這一長度使得可能成為被告的污染者有足夠的時間認真審視自身行為并作出相應補救。反觀《征求意見稿》中“10 日”的時間長度，從當前發達的互聯網技術以及通信技術來看，僅僅完成通知的程序要求是沒有問題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當行為對環境保護造成消極影響。如果環境污染者改正了自身行為，消除了環境污染造成的危害結果，環境民事公益訴訟就變得沒有必要。從這一層面來說，只要環境不會因為通告期的適當放寬而受到無法挽回的危害，給予更長的通告時間讓可能的被告改正自身的不當行為就更為合理且必要。
第三，通告期內訴訟程序的兩難境地。根據《征求意見稿》的相關條文來看，人民法院受理環境民事公益訴訟案件后，在通告期以內的訴訟程序如何進行并無具體規定。但是筆者認為，無論法院如何繼續下一步的程序流程，都有可能帶來過多訴累，進而浪費司法資源：（1）由于案件處于通告期內，可能的原告和被告將會如何采取下一步措施都無法確定，后續程序可能處于停滯狀態。在這種狀態下，大量的程序和案件事實都處于懸而未決的狀態，不符合案結事了、效率審判指導原則的要求。（2）如果后續訴訟程序不受通告期的影響繼續進行，則無論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開始的訴訟進行各種準備，一旦案件不能進入審理階段即告結束，則所有前期準備工作都是徒勞，不僅浪費了雙方當事人的時間和精力，更浪費了寶貴的司法資源。因此，結合前文的探討，在案件確認能夠進入審理階段之前，法院最大程度地減少對案件的介入應為最佳做法。
結合以上三點分析，我們認為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對行政權的起碼尊重，也是多數國家通行的做法。只是存在前置時限的差異，鑒于現在交通便利和通訊發達，30 日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機關，否則必然延誤對生態環境之保護。筆者建議將《征求意見稿》中第11 條“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在10 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門”，修改為“原告在提起環境民事公益訴訟前，應當在30 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門，環境保護監督管理部門不處理，或者原告對處理不服的，期滿可以起訴”。
（二）與環境行政公益訴訟的銜接
環境行政公益訴訟也是環境民事公益訴訟需要重點關注相互銜接的制度。盡管環境行政公益訴訟制度在當下于法無據，也仍然未被寫進正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學界的討論?以及各級司法機關的司法活動?中已經對環境行政公益訴訟之于環境保護的作用予以了充分的證成。環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關系和行政關系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。舉山東樂陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴重污染環境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環境污染造成的原因可以發現，作為環境監管機關的環保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對同一問題提起環境行政公益訴訟。上述案例說明，在某些條件下，環境行政公益訴訟以及環境民事公益訴訟作為一體兩面的關系而同時存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護環境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見稿》鑒于主題的局限，回避了這個問題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個問題，沒有對包括生態環境保護在內的行政公益訴訟作出明確規定。這是立法的一大遺憾。
（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位
與其他民事訴訟相比，除去環境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關系。這種關系在《征求意見稿》第27 條已有提及：“法律規定的機關和有關組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法第119 條的規定提起民事訴訟。依據民事訴訟法第119 條的規定提起民事訴訟的原告申請中止訴訟的，人民法院可以予以準許。”也就是說，環境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應當同等對待。該條規定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關系，應當予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見稿》第29 條規定：“污染者因污染環境、破壞生態同時被環境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔責任，其財產不足以履行判決確定的全部義務的，應當先履行其他民事訴訟判決所確定的義務，但法律另有規定的除外。”這一規定存在下列值得商榷之處：
第一，環境污染者存在惡意規避法律，進而逃避法律責任的可能。由于第27 條已經規定環境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29 條又認定在污染者財產不足以履行全部義務時優先履行其他民事訴訟判決義務。此條規定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據，或是債權人恐慌于債務人進行公益訴訟賠償后無法實現其債權而對債務人提起訴訟，這樣也將導致許多公益訴訟雖提起，但最終因為民事賠償在先而無法實現。而對于“法律另有規定的除外”，事實上，目前法律對于公益訴訟賠償金額并無其他規定。公共權利和個人權利皆需保障，無所謂先后之分，應當將受償順序改為一般情況按比例清償。因環境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔責任，都是民事責任，應當受到同等的保護，而且環境民事責任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見稿》的規定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對環境公益的維護極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。
第二，環境公益面臨無法維護的危險。即使環境污染者不存在惡意規避法律逃避責任的情況，由于其責任承擔能力有限，而其他民事義務又有優先履行的規定，致使環境公益在很大程度上都面臨著無法執行的情況。如果環境民事公益訴訟最后僅有生效判決，而無法實際履行，那么根本就達不到公益訴訟的效果。因此，我們不能簡單地將私益救濟放在最前面，而要求污染者對環境民事公益訴訟和其他民事訴訟的判決同等看待與履行。其實，環境民事公益訴訟與其他民事訴訟的受償順位是一個復雜問題，必須區別對待。如果在具體個案中環境破壞程度嚴重，不立即治理就會造成不可挽回的損失，環境民事公益訴訟判決確定的義務就應當無條件地完全優先執行；如果環境破壞程度較輕，且其他民事訴訟判決確定之義務沒有必須立即履行的正當事由，則兩類義務按比例分別履行，其他民事判決確定義務只有存在必須立即履行的正當事由時才能優先履行，或者依照法律規定（如擔保債權）優先受償。
