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摘要：
從新制度經濟學的視角考察，我國目前科研項目管理存在信息不對稱以及由此引發的逆向選擇、道德風險和外部性等問題，科研項目管理制度創新是解決上述問題的根本途徑。因此，要構建以立項前明確“定價”、立項時明晰產權、立項后問責問效、結項時科學評估、結項后信息公開為核心的科研項目全程監管制度。
關鍵詞：
新制度經濟學；項目；管理制度
一、引言
當前，在科研項目管理過程中存在諸多問題：[1]如科研項目的管理效率不高，透明度較低，過程管理模式比較落后，項目的監督和監理機制缺乏，對重大科研項目實施過程中出現的各類風險束手無策；項目評估管理體制不健全，已有的評價機制執行力度較差，缺乏規范化、標準化、系統化以及公開公平的評估體系，導致學術界不可避免地滋生了各種失信行為，助長了急功近利和浮躁的學術氛圍，乃至學術腐敗，給國內學術界造成了令人難堪的負面影響。因此，現有的項目管理體制對我國科學事業的持續健康發展十分不利。從新制度經濟學理論的角度看，科研計劃項目的實施過程是一系列契約的組合，這一系列契約用以描述未來各種情況下契約各方的權力和責任。但由于信息的不完全性和不對稱性導致一個完善的契約是不可能的，即科研項目管理制度表現出一定的不完善性。因此，科研項目管理部門應當及時關注不同類型科研項目管理過程中出現的不同問題，當已有的制度不能滿足制度需求，無法達到預期效果和目的時，就必須對管理制度進行改革，尋求“帕累托改進”，使得制度改革的收益大于其可能產生的成本，實現“更優”的新制度。本文借鑒新制度經濟學理論，探索一套行之有效的科研管理激勵、督促機制，以減少或消除當前科研項目管理中的上述不合理現象，顯得十分必要且意義重大。
二、科研項目管理制度創新的理論基礎
科研項目管理是指課題從項目申請、立項論證、組織實施、檢查評估、驗收鑒定、成果申報、科技推廣、檔案入卷的全程管理?？蒲许椖抗芾淼哪康氖鞘箍蒲许椖繉嵭兄贫然涂茖W化的管理，保證科研計劃圓滿完成，出成果、出人才、出效益，提高競爭力。“新制度經濟學”是一個側重于交易成本的經濟學研究領域，這一概念最早是由威廉姆森提出來的，其基本理論工具是交易費用與產權理論，代表人物是科斯和諾斯。產權是經濟所有制關系的法律表現形式，它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。在市場經濟條件下，產權的屬性主要表現在三個方面：產權具有經濟實體性、產權具有可分離性、產權流動具有獨立性。產權經濟學大師阿爾欽認為：“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟物品的使用的權利。”[2]這揭示了產權的本質是社會關系。在魯賓遜一個人的世界里，產權是不起作用的。只有在相互交往的人類社會中，人們才必須相互尊重產權。交易費用是新制度經濟學最基本的概念。交易費用思想是科斯在1937年的論文《企業的性質》一文中提出的，科斯認為，交易費用應包括度量、界定和保障產權的費用，發現交易對象和交易價格的費用，討價還價、訂立合同的費用，督促契約條款嚴格履行的費用，等等。由于經濟學是研究稀缺資源配置的，交易費用理論表明交易活動是稀缺的，市場的不確定性導致交易也是冒風險的，因而交易也有代價，從而也就有如何配置的問題。資源配置問題就是經濟效率問題。所以，一定的制度必須提高經濟效率，否則舊的制度將會被新的制度所取代。制度變遷理論是新制度經濟學的一個重要內容。其代表人物是諾斯，他強調，技術的革新固然為經濟增長注入了活力，但人們如果沒有制度創新和制度變遷的沖動，并通過一系列制度（包括產權制度、法律制度等）構建把技術創新的成果鞏固下來，那么人類社會長期經濟增長和社會發展是不可設想的?？傊?，諾斯認為，[3]在決定一個國家經濟增長和社會發展方面，制度具有決定性的作用。制度的關鍵作用在于為相關人和組織提供激勵或建立成本與收益關系，并且在一定時期內支配經濟活動和經濟增長。制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。制度變遷的原因之一就是相對節約交易費用，即降低制度成本，提高制度效益。因此，尋求“帕累托改進”是制度變遷過程中一個持續的常態。
三、科研項目管理制度面臨問題的經濟學分析
（一）信息不對稱
本文研究的科研項目是指涉及財政資金，由政府及相關部門主導并出資資助的“縱向”項目，科研項目的申請、立項與結項一般采取由相關管理部門組織專家論證與評審的方式。政府及相關部門每年都會公開招標相關科研項目，科研人員通過所在單位自主提交申報書，招標單位組織相關專家進行評審從而確定立項項目及資助對象。這個過程中，政府部門提供科研資本，科研人員提供智力勞動；政府需要科研人員作為“智庫”以促進發展，科研人員需要借助政府科研項目體現自身價值。但在科研項目的整個研究過程中，作為出資主體的政府部門不可能完全掌握項目承擔單位以及項目負責人的信息，往往只能通過項目申請書及其以往科研成果來判斷承擔人的科研能力與實力。另外，科研人員在申請項目時，也不一定能很準確的理解項目立項的意圖以及項目完成必須達到的標準和難度；同時，也可能存在申請時對項目未來的研究或技術路線規劃的很完美，但真正開展研究后，很多方面不一定能按原計劃很好的實現，因此，對于項目承擔者來說也存在一定的風險。因此，政府部門和科研人員相互尋找和選擇的過程亦是相互博弈的過程。即管理部門與科研人員相互之間存在著信息不對稱。在信息不對稱的情況下，無論何種制度安排，都會存在一定程度的效率損失。因此，為了降低效率損失，政府部門必須設計一套更完善地約束機制，以促使科研人員更努力地工作，從而取得“帕累托改進”，實現科研人員與政府的利益雙贏。
（二）逆向選擇
政府相關項目管理機構或部門一般情況下通過組建專家組對人的申報書進行評審，以確定是否資助以及資助力度。若相關專家評委相互間徇私舞弊、濫用職權，甚至，有些評委相互串通，輪流坐莊，互相推薦項目，排擠不屬于他們學術圈子的人，最終導致的結果可能是低能力、“有關系”者能夠獲得較多的經費資助，而高能力者卻無法獲得足夠的支持，從而降低了科研經費的配置效率甚至浪費。[4]又或者某些專家對評審工作敷衍了事，如現實中有不少專家教授的評審工作下放給自己所指導的研究生來完成，從而可能導致評價結果有欠專業、客觀，原本十分優秀的申報書由于未被充分的解讀、理解而被排除在相關受資助范圍之外。此外，還有一些專家只看重申請人的“出生”，非名校、海歸、教授不可，使得一些資歷較淺、出生“寒微”的優秀新生力量無緣取得項目資助。上述便是科研項目管理中的“逆向選擇”問題。“逆向選擇”是制度安排不合理所造成市場資源配置效率扭曲的現象，而不是任何一個市場參與方的事前選擇。[5]
（三）道德風險
從科研項目管理者角度看，當前無論是政府或相關部門的工作人員還是項目承擔單位的科研管理人員，他們對項目的監督僅視為日常工作，而項目完成與否，完成的質量如何與他們的工作績效和收益并無直接聯系，即執行監督以及監督的力度并未納入科研管理人員的考核指標，因此，大多科研管理人員對于監督工作沒有積極性和主動性，更談不上為降低監督成本而努力想方設法，更多的是聽之任之，或者希望下級單位（政府管理部門希望由項目承擔單位監督，承擔單位又寄希望于項目負責人所在團隊）來監督，自己便可“搭便車”，坐享其成。從項目承擔人角度分析，由于績效考核等原因，科研人員一味追求項目數量和經費，有可能利用自有的信息優勢，在提交申報書時弄虛作假，有意夸大自己的研究實力和研究成果：例如將自己曾經所參與的一些項目都寫成負責人，將不屬于或不完全屬于個人的成果都寫成自己的成果；更有甚者違背科學精神，采取不正當手段抄襲和重復申報科研項目。而在取得立項受資助后，并未按申報書的計劃進度展開研究，由于沒有投入足夠的時間和精力，最后的結果往往是項目延期現象嚴重，最終以低水平的成果草草結題。[6]上述兩種情況都導致道德風險，而造成道德風險的根本原因在于誠信的缺失。
（四）外部性
一般情況下，政府的財政資金往往被看作公共產品，而公共產品最大的問題在于存在外部性，“搭便車”現象往往難以避免。因此，對于政府及相關部門的科研管理人員來說，實施監督的機會成本比較大。另一方面，科研人員行為的外部性亦是極大的。由于知識資本不受資源稀缺和邊際報酬遞減的約束，項目研究成果具有再生性、共享性和可復制性，知識產權保護不足導致“搭便車”的現象突出，科研項目表現出很強的收益外部性。[2]外部性的存在造成社會脫離最有效的生產狀態，使市場經濟體制不能很好的實現其優化資源配置的基本功能，如上述兩種情況使得交易費用上升。[7]從產權理論的角度，交易費用上升的直接后果是導致經濟活動的低效率，而產權界定不清是導致資源配置外部性問題的主要原因。因此，對于政府項目管理部門而言，設計一套完整制度的首要任務是明晰科研項目產權，將外部性問題內部化。
（五）制度缺失
無論是信息不對稱、“逆向選擇”、道德風險還是外部性，都將導致低效率甚至市場失靈。從新制度經濟學理論的角度，政府部門主導的科研項目實施過程為一個組合的契約系列，用以描述項目管理者、承擔單位以及項目負責人三方在未來各種情況下的權力與責任。但在科研項目管理中，由于科研項目不可避免的技術風險性和不確定性，使得項目管理部門與項目承擔者所簽訂和執行的合同也往往只是一種關系契約。一般情況下，[8]此類契約僅僅是對項目未來總體目標、基本原則以及可能出現的偶然事件的決策程序與解決爭議的機制達成協議，而并非明確對簽約各方的責任和權利做詳細的規劃。同時，由于當前國內政府職能機構的特殊性，相關部門的科研項目管理者（這里指最高管理者）對項目經費以及資助形式擁有較為充分的處置權，導致科研項目管理部門在相關財政資金使用中所采用的長期契約具有很大的不完備性。[6]從這個角度分析，制度缺失從而導致科研項目管理過程中上述諸多市場失靈現象，誠如美國宏觀經濟學大師曼昆（N•Gregory•Mankiw）所言：“如果委托人不能完全監督人的行為，人就傾向于不會像委托人期望的那樣努力。”[9]
四、基于新制度經濟學的科研項目管理制度創新思路
（一）立項前明確“定價”
新制度經濟學的理論認為，合理定價能解決市場中資源配置低效率問題。當前，政府相關部門公開招標的項目往往有兩種類型：指南項目和自主申報項目，即命題作文與自選作文。針對上文中提到的科研項目管理過程中由于逆向選擇導致的資源配置低效率問題，筆者認為凡是指南項目，科研管理部門可以在公布公開招標書時予以“定價”，同時公布其詳細“價格”。這個“價格”不僅包括項目結項時必須達到的要求和標準，還要根據項目研究期限明確規定每個階段必須達到和完成的標準和進度，例如，項目研究期限為兩年，則可規定每半年項目負責人必須完成的進度，若項目研究期限為一年，則可規定每一季度的研究進度。項目資助經費也不是現下常見的一次性劃撥或者分兩次（立項和中期）劃撥，而是根據上述階段分批劃撥，根據上一期完成的情況撥下一期的經費，若上一期不能按要求完成進度，則停止下一期經費劃撥，直到項目負責人完成要求的進度為止。對于自主申報項目，則要求申報人在申報書中給出詳細“報價”，同等條件下“價高者得”，立項后如同指南項目，按照“報價”嚴格執行每一階段必須完成的進度，拖延者不予下一階段的經費資助。同時，無論是指南項目還是自主申報項目，若有項目負責人未能按要求完成進度并且遲遲不能順利完成者，則取消其未來對于同類項目的申報資格。這樣，項目申請人在申請項目前就必須對自身的科研實力、能力以及未來為從事該項目的研究可能被占據的時間做合理的自我評估，確實有能力“購買”此類項目的科研人員才會提出申請，否則即將承擔不能取得全部研究經費的同時未來可能遭取消資格的風險。以此，便可在一定程度上消除或減少逆向選擇。
（二）立項時明晰產權
從產權理論角度，產權是一個權利束，是一套激勵與約束機制，影響和激勵行為，是產權的一個基本功能。[10]新制度經濟學認為，產權安排直接影響資源配置效率，一個社會的經濟績效如何，最終取決于產權安排對個人行為所提供的激勵。產權規定越清楚，節省的交易成本可能會越多。同時，按照科斯定理，只要產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么不但能解決外部性問題，并且市場均衡的最終結果都是有效率的，實現資源配置的“帕累托”最優。所以，筆者認為如果能在確定立項項目以及資助額度時，明確歸屬政府相關部門即項目管理部門、項目承擔單位以及項目負責人即科研人員三方各自對于立項項目的產權，那么無疑能在很大程度上解決科研項目管理中的資源浪費問題?！吨腥A人民共和國著作權法》第十七條規定，受委托創作的作品，著作權的歸屬由委托人和受托人通過合同約定。合同未作明確約定或者沒有訂立合同的，著作權屬于受托人。因此，立項合同中必須明確政府相關部門即出資單位對項目最終成果的擁有權，未經出資單位允許，該成果不得挪作他用。這樣可以在很大程度上避免上文中提到的在現有的科研管理體制下，科研人員重復申報，用同一成果結好幾個項目從而獲取多項資助的道德風險問題。項目承擔單位對本單位科研人員所承擔的項目具有支配權（主要是終止權以及轉移權）。若發現某科研人員對項目研究懈怠懶散，或者將科研經費挪用于不正當支出，即有權終止其對該項目的負責人身份，并停止其對項目經費的使用，甚至可利用扣發工資等追回部分經費。在經得出資單位允許的情況下，項目承擔單位亦可以將該項目交給其他優秀科研人員來完成。這樣，便進一步對科研人員取得項目后的行為進行約束，更加有利于項目承擔單位對項目負責人的研究進展等情況進行實時監督，并如實的向出資人匯報，從而使得出資人更好的掌握項目研究進展的相關信息，出現問題或風險時，及時做出反應。同時，在現有的科研管理體制中，項目承擔單位往往提取項目經費總額的3%-10%作為管理費，這部分費用應該由項目承擔單位自由支配，如可用以對相關管理人員工作的激勵等。對于項目負責人來說，他是整個項目開展研究的主導者，應該是整個研究過程中投入精力最多，耗費時間最長的人，因此，筆者認為，為了調動科研人員的科研積極性，科研經費中不僅應當包含人員費用，還應明確作為項目負責人的勞務費占比，“既要馬兒跑”，不能“又要馬兒不吃草”。其余的費用采用項目負責人負責制，只要經得起嚴格的期中檢查與結項后的事后審計，沒有用于不正當的方面，就應該由負責人單位的財務統一管理，由項目負責人自由支配，同時可以借鑒發達國家（如美國、德國）的科研管理制度，憑負責人簽字即可支出。[11]而當前的實際情況是項目經費中不包括負責人勞務費一項，全部經費需按預算憑正規商業發票報銷，最終的結果是，擁有幾十萬甚至上百萬經費的科研人員（尤其是人文社科類，一般不需要購買大型設備）耗費大量的時間、精力在收集發票、整理發票、報銷發票（這也是當下地下發票市場如此繁盛的主要原因），甚至成為某些高校教授所指導的研究生的主要日常工作。從經濟學角度，這是一種非常“不經濟”的行為。在明確項目出資（管理）部門對項目成果的擁有權、項目承擔單位對本單位承擔項目支配權以及項目負責人對于項目研究經費的自主使用權之后，相信科研人員重復申報、濫用科研經費的道德風險問題能在一定程度上得以降低。
（三）立項后問責問效
針對上文中提到的項目管理人員在項目管理過程中出現道德風險問題，筆者認為，在項目立項后，必須建立一套針對政府管理部門、項目承擔單位以及項目負責人三方的嚴格完善的問責問效制度。首先，對于政府相關部門的科研管理人員，主要負責監督管理項目承擔單位，要求項目承擔單位定期上報其所承擔的本部門所有立項項目的開展情況以及研究進度，并進行不定時抽查。責任到具體工作人員，實行一對一監督管理，即指定某個片區或某一類型或具體某幾個科研單位由某一具體科研管理人員（如張三）作為聯絡以及監督管理人，將其負責管轄范圍內項目承擔單位的年度完成情況作為年終考核標準之一，除了直接與績效津貼和個人收益掛鉤，賞罰分明外，還可將此納入其管理能力考核指標作為晉升參考標準之一。其次，對于項目承擔單位，除實時監督外，定期對本單位所有在研項目進行檢查，對存在問題的及時予以督促，對有困難的盡量予以幫助，對進度良好的仍要繼續做好跟蹤，并將所有情況及時向上級管理部門即出資部門進行匯報。仍然可采取責任到人制度，由某一管理人員具體負責監督管理某類型或者某部分項目，同樣可將其作為其績效考核以及晉升參考指標。同時，對于某些單位在本年度完成較差的，可縮減其下一年度申請的項目及經費指標，作為懲罰。最后，對于項目負責人即科研人員，其實在立項“定價”部分已經有提到過，必須嚴格按照公開招標書以及項目申報書中進度完成相關研究內容，否則在不予下一階段經費支持的同時，還將影響其未來其他項目的申報。筆者認為，對于有逾期未完成項目者，說明當前其無暇投入到該項目研究中，無論該項目為何種級別、何種類型，其所在單位都應禁止其對其他任何項目的申報。
（四）結項時科學評估
如上文所述，在專家進行學術評估過程中各種違規行為會導致科研項目管理中的逆向選擇，因而，科學的評估體系與機制亦顯得十分重要及十分必要。首先，可參照當前國家社科基金和自然基金項目管理辦法，項目管理部分應針對本單位所出資研究項目的具體實際，建立一套完整的評估評價標準，并且制出標準化表格，要求評估專家按照此標準在表格內進行分項打分。為避免相關專家之間相互串通、互相包庇等行為，對于同一項目，可以邀請多位專家（5位以上）予以打分，為保障公平性，可采用時下較為常用的去掉最高分和最低分后計算出最后得分的做法，以最終得分作為最后的衡量標準。達到一定分值后便可結項，最終的得分說明該項目負責人對項目完成的質量，得分越高完成質量越高，這將作為下一年度同類別申請項目的參考依據之一。同時，建立信息系統，對每一專家的每次打分情況進行記錄、歸納并定時統計，若某位專家打分的無效（作為最高分或者最低分在最后計算時被去除了）概率很高，達到一定標準后便可取消該專家評審資格，并予以通報其本人及所在單位。這樣做也可以防止某些專家對評審工作敷衍了事，不認真的現象。此外，對于一些可轉化成實際生產的應用型項目，評估主體除了業內專家外，筆者認為管理部門可邀請利益相關者甚至平民共同參與評估，因為他們才是項目成果最直接的體會者和受益人。最后，無論是專家評估還是利益相關者參與評估，所有的評估結果都必須予以公開，以接受大眾的監督，更加有利于評審的公正、公平。實際上，上述評價機制不光可以在項目結項時使用，在立項評估中同樣適用。
（五）結項后信息公開
“信，國之寶也，民之所憑也。”①筆者認為，減小道德風險發生可能性的最有效、最直接的手段是建立公開的信用體系。因此，各科研單位、項目承擔單位應盡快建立和完善項目承擔者的個人信息資料庫，及時有關項目承擔者的業務水平、創新能力、信用情況、在研項目以及所完成項目的結項得分情況等信息。同時，科研項目管理部門也要及時公布相關評審專家每次評審情況及評審結果。以上所有信息均能為大眾所共享，以形成強大的社會監督及制度約束機制。諾斯認為，在決定一個國家經濟增長和社會發展方面，制度具有決定性的作用，但新的制度的創造和運行需要逐漸的規范化甚至法律的支持。在創新已經成為促進社會發展的主要動力的今天，建立一套完整、高效、科學的科研項目管理制度，對于加快我國創新體系的建設與發展意義十分重大并且任務已十分緊迫。注釋：①引自明代馮夢龍《東周列國志》中的第三十八回：周襄王避亂居鄭晉文公守信降原。
作者：張云華 單位：寧波大學商學院
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