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摘要：近年來，事業單位為了適應新的工作要求，更加優質高效地服務社會，面臨著內部管理創新改革的難題。在探索改革路徑的過程中，最為關鍵也是最為緊迫的一項工作便是實施全面預算績效管理，以此來加快事業單位內部改革，提高各崗位工作效率。本文首先闡述了全面預算績效管理的含義、特征以及必要性，之后分別探討了在事業單位實施全面預算績效管理的主要問題及優化對策，希望所提出的各項建議能夠提供有價值的參考。
關鍵詞：事業單位；全面績效管理；主要問題；優化對策
一、事業單位實施全面預算績效管理的必要性
在傳統的事業單位預算管理模式下，先由各部門編制一份本部門預算計劃，由財務部門匯總之后將其交由管理層進行審批，將審批文件上報之后便可以等待資金下撥。但是，這種模式的最大弊端就是容易造成資源浪費，或者資金的不合理分配。而在全面預算績效管理模式下，各部門在制訂預算安排時，需要充分依據事先制訂好的績效目標，并且貫徹落實“誰申請資金，誰設定目標”這一導向原則，嚴禁將不符合既定績效目標的項目引進項目庫當中。同時，針對沒有通過績效考核的部門需要追究責任。這樣一來，便顯著提高了績效目標管理效能，有效落實了預算支出責任，實現真正意義上的財盡其用，減少浪費。鑒于此，全面實施預算績效管理已經成為完善事業單位治理體系、提高其治理能力的一條重要途徑。為此，中央明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”這一工作指示，在2018年9月印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》當中，進一步針對預算績效管理的實施策略進行了具體說明，以保障各項工作的規范性與科學性。
二、全面預算績效管理的重要作用
首先，使資源得到優化配置。在全面預算績效管理模式下，需要面向各部門、各崗位、各工作環節實施綜合性管控，并依據本單位績效管理目標制訂一套預算績效管理監管體系。在此基礎上，將事業單位內部資源全面納入該體系當中，對其進行統籌規劃與科學配置。在這個過程中，要弱化各職能部門、各崗位之間的界限，尤其要滲透“業財融合”理念，最大限度提高本單位資源利用率，全面提高各項工作的協調性、高效性與效益性，杜絕出現資源浪費或者資產閑置現象。其次，防范潛在管理風險。全面預算績效管理自身具有較強的系統性、程序性與實效性，整體管理體系由立項、編制、審核、監管以及評價、考核等多個環節共同構成，而且每一個環節都發揮著非常重要的管控作用。因此，與以往那種粗放式管理相比，更加全面完善、細致入微，可以有效防范預算編制、執行與考核等環節當中的潛在風險問題，確保全面預算績效管理目標的順利實現。
三、事業單位全面預算績效管理中存在的問題
1.管理理念有待進一步更新
在有些事業單位當中，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”這種理念依然根深蒂固，必然導致事業單位管理水平低下，大量存在資源浪費現象。還有一些事業單位思想觀念更新得不夠徹底，導致在開展全面預算績效管理工作時，存在較為嚴重的“形式化”“表面化”傾向，并未觸及這種新型管理理念的核心內涵，其管理效能自然無法得到有效發揮。究其原因，主要是事業單位管理者對于全面預算績效管理缺乏系統性認知，對其核心價值缺乏深入了解，導致全面預算績效管理處于可有可無的尷尬境地。在這種情況下，很多事業單位都存在不同程度的財政資金使用率低、資產閑置、費用隨意支出、資源損耗等問題，導致財政資金使用缺乏合理性與規范性；還有部分事業單位管理者沒有從本質上認清預算編制、執行、監督等環節的主體責任，只是將其簡單地納入本單位財務部門管轄范圍當中，而其他職能部門普遍認為全面預算績效管理與本部門無關，導致全面預算績效管理工作不具全員參與性，在管理實踐中遇到諸多障礙與阻力。
2.預算編制缺乏科學合理性
在實施全面預算績效管理之前，需要事業單位結合自身實際情況，編制一套管理方案，為后續工作提供方向性指引和全面指導。這項工作作為開展全面預算績效管理的第一步，其科學合理性直接關系到最終的管理成效。但是，從目前的工作情況來看，很多預算編制都存在不科學、不合理、不符合實際情況等問題，導致事業單位依然大量存在資源浪費現象。之所以存在這一問題，主要是因為事業單位的預算編制工作由財務部門完成，而財務部門并沒有與業務部門進行密切溝通，由此導致預算編制基礎信息不足，測算標準不具可行性。在這種情況下，要么預算編制方案難以得到有效落實，要么預算方案面臨著頻繁調整。但不論何種情況，都會對會計核算質量以及事業單位年終決算造成不利影響。
3.全面預算執行效果不理想
部分事業單位在執行全面預算績效管理工作時進展緩慢，很多項目都集中在下半年開展，而且在執行過程中存在較大的隨意性。有些事業單位在分解和下達預算指標時過于粗略，不夠詳細具體，導致各部門、各崗位人員在執行預算方案時無從下手，很多相關工作只能處于擱置狀態；還有一些事業單位的業績考核體系與實際情況不匹配，在預算執行過程中，對于各項工作的落實情況、執行效果缺乏有效監管。在這種情況下，整個預算執行過程時常處于失控狀態，根本無法取得理想的預算管理成效。
4.管理體系有待完善
在事業單位當中實施全面預算績效管理，需要一套健康完善的管理流程體系為其提供支撐。該體系需要全面覆蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等多個層面。只有這樣，才能構建起一種閉環形式的內部管理機制。但是，目前很多事業單位的全面預算績效管理體系都不夠健全完善，導致預算指標完成情況、績效考核評價等工作缺乏可靠依據。之所以存在此類問題，一方面由于事業單位所涉及的行業種類較多，導致項目之間差異性較大，存在大量個性化績效指標的信息收集整理工作，給關鍵指標設計帶來較大難度。另一方面，由于事業單位在設置預算績效指標時，對于財政部門所提供的共性數據信息具有較強的依賴性，并沒有充分考慮本單位支出績效目標，更沒有結合自身實際情況開展項目指標設計，導致績效指標體系和預算績效目標均不夠明確，無法精確反映出預算資金的控管效果，而與之相關的績效管理成效也不甚理想。
5.組織結構不科學
目前，部分事業單位受到傳統管理模式的影響較深，尚未依據全面預算績效管理需求更新內設機構，導致組織機構設置不夠科學，權責分配也不夠明確，存在工作內容重疊、職能交叉現象。在這種情況下，自然無法建立起科學決策機制和良性運行機制，而全面預算績效管理工作只能流于形式。另外，很多事業單位都缺少內部人員培訓機制，致使現有人員的業務能力和崗位技能不過關，對于全面預算績效管理以及自身崗位職責更是缺少足夠認識，非常不利于全面預算績效管理工作的有效開展。
四、事業單位全面預算績效管理的優化策略
1.更新全面預算績效管理理念
事業單位要想有效開展全面預算績效管理工作，就要求單位管理人員建立起較強的全面預算績效管理意識，深刻理解并且高度認同這一管理機制的重要價值。然后，引導所有職能部門、各崗位人員完成思想觀念的更新，為后續工作的順利開展提供有力保障。首先，發揮出管理人員的帶頭引領作用。例如，定期組織各部門負責人召開績效管理工作會議。在會議上，著重針對全面預算績效管理的改革背景、作用原理、操作流程及相關運行機制進行系統性講解。然后，各部門負責人圍繞著某個管理實例進行討論分析，彼此之間展開交流學習。通過這種方式，促使各部門樹立起全面預算績效管理的意識，并且構建完善的、科學的預算績效管理體系，做好后續的基礎性工作。其次，組織全員開展宣傳教育培訓。在培訓過程中，要注意培訓方式的多樣性與有效性，避免進入“表面化”“形式化”等誤區當中。比如采用“請進來，走出去”的方式，拓展現有工作人員的視野，提高其專業素養，豐富其工作經驗，為更好開展預算績效管理工作提供必要支持。最后，營造良好的工作氛圍。在推進全面預算績效管理的過程中，各部門負責人要以身作則，嚴格按照預算指標和考核標準開展日常工作。通過這種方式，在本部門形成一種良好的工作風氣，對部門員工產生潛移默化的影響，確保全面預算績效管理理念能夠融入所有工作環節當中，推動事業單位的健康發展。
2.提高預算編制的科學導向性作用
預算編制是實施全面預算績效管理的前提與基礎，發揮著非常重要的導向性作用。因此，在制訂預算編制時，必須強化其主體責任。以項目庫為基礎，結合本單位實際情況，認真做好前期謀劃工作。采用早編、細編、實編等策略，完善年度預算方案，從根本上提高預算編制質量，提升可行性與指導價值。第一，認真落實評審規則。在開展預算編制的過程中，其涉及的內容相對較多，包括當前的政策依據，以及項目的績效目標、預算支出。一定要確保預算編制的內容充分且全面，所有的依據都應該根據實際狀況進行制定，并且確保標準化和規范化，保證在開展預算管理的過程中，方案具有可預見性及可執行性。第二，針對績效目標加大審核力度。事業單位所有預算項目均需要納入績效管理體系，確保預算績效目標管理能夠在單位內全方位覆蓋，為單位后續工作發展提供極為重要的依據，其目的是為了幫助該部門的預算執行效果得到提升。
3.提升全面預算績效管理執行效力
首先，強化預算執行主體責任。各部門要結合本部門實際情況對預算指標進行細化分解，再將各項責任落實到具體崗位、具體責任人。與此同時，要出臺相配套的獎罰措施。通過這種措施，強化部門員工的責任意識與自我監管意識。其次，落實預算通報制度。各部門要定期召開預算執行分析會議，針對預算執行情況，進行差異化分析，對癥下藥，通過溝通和交流，共同提高本部門預算執行效果。最后，運行預算執行跟蹤監控機制。各職能部門負責人要充分利用績效考核制度對本部門預算執行情況進行動態監管，不斷提高部門員的工作質效與規范化水平。同時，為本單位預算績效目標的順利實現提供全程保障。
4.建立起完善的績效考核評價體系
在推進全面預算績效管理的過程中，事業單位需要構建起一個科學完善的、具有可操作性與導向作用的預算績效管理體系，為績效評價工作的高效開展提供必要支持。在具體工作實踐中，事業單位要充分利用好信息技術、大數據技術以及網絡技術，通過相關數據信息的收集與整理，借助云計算、大數據分析等技術手段，對績效指標落實情況以及項目總體支出情況進行對比分析，快速準確地識別出其中的缺陷問題與不足之處，從而有針對性地提出改進措施。同時，還需要結合數據分析情況對指標體系進行持續不斷的完善與優化，尤其針對項目總體目標和少數關鍵性指標進一步細化，搭建定量與定性、共性與個性相結合的績效指標框架，為全面預算績效管理提供可靠依據。此外，為了更好順應預算績效管理的新形勢，事業單位要進一步明確預算編制要求以相關管理流程，做好預算執行分析、績效跟蹤監控和評價結果反饋等重要工作，同時建立相應的預算安排約束機制，將績效考核結果與下年的預算撥付相掛鉤。要全面落實問責機制，以此來提高項目庫管理水平。對于那些績效考核結果較好的項目，要給予優先保障；而對于績效評價結果一般的項目，則要加大督促改進力度。通過這一舉措，推動事業單位的良性發展。
5.對組織結構進行持續性優化調整
首先，財政部門要加大組織協調力度。各級財政部門要主動賦予事業單位較以往更高的管理權限，以便于事業單位能夠結合自身管理需求，對預算績效管理部門設置及人員配置進行調整，避免出現組織機構臃腫現象。其次，事業單位優化內部組織架構。在事業單位內部，需要建立起一個由管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位負責人共同組成的預算績效管理小組，負責內部項目績效目標、監管、評價以及考核標準的制訂，全面推進預算績效管理工作。為了落實公平、公開、公正原則，該小組第一責任人可由三個崗位負責人輪流擔任。通過這種方式在事業單位建立起一個全員參與、協同配合的預算績效管理模式，并且確保各項工作的常態化、制度化與規范化。
五、結語
隨著科技進步與發展，事業單位也亟待加快改革的步伐。因此，事業單位要盡快更新預算績效管理理念，結合本單位實際情況完善相關制度體系，做好人員培訓工作，針對現有的組織結構做出優化調整，使其能夠更好地服務于全面預算績效管理工作。力爭最大限度提高財政資金的使用效益，為社會發展做出更多積極貢獻。
作者：王曉琳 單位：中國科學院紫金山天文臺