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【摘要】目前，全國多個省（市）已經制定了相應的礦山地質環境治理恢復基金管理辦法。在此背景下，結合實際工作中遇到的相關問題，從總體管理原則、各方職責、計提方式、使用方式、監管方式等方面，給出湖北省礦山地質環境治理恢復基金管理的部分建議。
【關鍵詞】礦山地質環境治理恢復；保證金；基金；采礦權企業；棄置費用
一、礦山地質環境治理恢復備用金改革的背景
根據國務院《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發［2017］29號，簡稱“通知”）和財政部、原國土資源部、原環境保護部《關于取消礦山地質環境治理恢復保證金建立礦山地質環境恢復基金的指導意見》（財建［2017］638號，簡稱“指導意見”）精神，湖北省財政廳和原國土資源廳于2017年12月和2018年5月聯合下發《關于暫停收存礦山地質環境治理恢復備用金的通知》（鄂土資函［2017］1315號）和《關于取消礦山地質環境治理恢復備用金建立礦山地質環境治理恢復基金的通知》（鄂財建發［2018］45號）。2018年6月原省國土資源廳召開了備用金退還工作部署會，并于2018年年底將省級收繳的備用金（被依法凍結的除外）全部退還給礦山企業所在市（州），要求市州積極穩妥推進備用金退還工作，并因地制宜，積極探索新形勢下的礦山地質環境治理恢復新模式。在備用金退還后，如何規范礦山地質環境治理恢復管理，督促采礦權企業履行礦山地質環境治理恢復義務，建立礦山地質環境治理恢復長效機制，成為各級地方政府關注的重點，探索制定適合湖北省情的礦山地質環境治理恢復基金管理辦法勢在必行。
二、基金制度與保證金制度的區別
1.行政屬性上的強弱不同?；鹬贫认啾缺ＷC金制度而言，行政屬性更弱。它不再由自然資源主管部門收取，上繳財政，而是通過建立基金賬戶，由企業根據治理費用自主提取核銷，計入成本；不再如保證金一樣具有押金性質。2.采礦權企業自主性上的大小不同?；鹬贫冗M一步突顯了采礦權企業作為治理恢復主體“主人翁”的精神，增強了其參與性；迎合了企業天然的“逐利性”，有利于企業以更加積極的方式預防礦山地質環境的破壞，避免破壞式開采；創新創造更有效率的開采和治理方式，降低治理恢復成本。3.管理方式及資金來源的廣泛程度不同。基金管理方式在天然屬性方面更契合“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境治理恢復的新模式，如果能進行市場化運作，將發揮市場化基金吸收社會資本、投資升值、接受捐贈等優勢，有利于拓寬資金來源渠道和擴大資金池。綜上，基金是前置管理，是積極的、多來源的；保證金是后置懲戒，是消極防御的、來源單一的。
三、實際退還及基金建立過程中遇到的問題
1.部分關閉礦山、采礦權到期等非持續經營情況下備用金退還的問題。由于地方政府是承擔責任主體滅失的礦山地質環境治理恢復義務的主體，因此，如何設定退還條件和范圍，加強事前監管，督促企業履行治理恢復義務，減輕地方政府壓力，是各級政府組成部門首先要考慮的事情。2.各方職責如何劃分的問題。合理劃分人民政府、自然資源、財政部門、生態環境主管部門、銀行等的職責，促進協同合作、形成合力，以及有效監督礦山企業地質環境治理恢復基金使用情況，是礦山地質環境治理恢復具有可靠資金來源的重要保障。3.采礦權企業如何計提和使用基金的問題。通知中只明確了“由礦山企業單設會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業成本，由企業統籌用于開展礦山環境保護和綜合治理”，但具體怎么計提、如何使用，以及使用范圍和日常監管等內容并未予以明確，給實際操作帶來不確定性。4.采礦權企業不履行治理恢復義務時怎么做的問題。對于此問題，各級地方政府和地方政府組成部門需因地制宜、分類施策，加強事前、事中、事后監管。
四、基金管理原則與體系機制
根據《礦山地質環境保護規定》、通知和指導意見的要求，采礦權企業是礦山地質環境治理恢復的主體，有關部門根據各自職責，建立動態監管機制，督促企業落實礦山環境治理恢復責任。由此可見，基金管理可以按照“企業提取、政府監管、確保需要、規范使用”的原則進行。對礦山地質環境治理恢復基金進行管理，建立各司其職、統一清晰、易懂可操、平穩高效的體系機制是基金管理工作的重中之重。1.職責分工。采礦權企業、人民政府、自然資源、財政部門、生態環境主管部門和銀行等單位是礦山地質環境治理恢復基金管理中的重要參與者，只有它們各司其職、協同合作，才能把好基金管理的每一個關口，打好建立平穩高效的體系機制的基礎。從職責上可作如下劃分：（1）采礦權企業。按照“誰開發誰保護、誰受益誰出資、誰破壞誰治理”的原則，采礦權企業應當承擔所開采礦山地質環境治理恢復的主體責任，制定《礦產資源開發利用和礦山環境保護方案》，在開采的全過程中進行礦山地質環境監測并及時報告，依法依規設立和使用基金，對在礦產資源勘查、開采活動中造成的礦山地質環境問題進行治理恢復。（2）各級地方政府。重視和加強本行政區域內礦山地質環境治理恢復工作，為實現湖北省“一芯兩帶三區”戰略布局和高質量發展服務；在制定礦產資源開發利用規劃時，將礦山地質環境治理恢復作為重要的組成部分，并將其納入本行政區域內國民經濟和社會發展總體規劃范疇；指導并幫助其他有關部門按照各自職責，做好礦山地質環境管理有關工作；承擔責任主體滅失礦山的地質環境治理恢復工作。（3）自然資源和生態環境主管部門。自然資源主管部門負責在基金的設立、計提、使用、礦山地質環境監測及治理恢復工程項目等方面對采礦權企業進行指導和監管；建立動態監管機制，并在湖北省礦山地質環境綜合信息平臺上將相關信息予以公開公示。生態環境主管部門負責對采礦權企業在礦山地質環境治理恢復等方面涉及環境保護和環境污染防治等的工作進行指導和監管。（4）財政部門和人民銀行。財政部門負責對礦山地質環境治理恢復基金制度執行情況進行指導和監督；人民銀行負責對礦山地質環境治理恢復基金監管協議中的銀行進行指導和監管。2.基金建立情形和計提方式。（1）不予退還，直接由政府建立基金。針對前文中提出的第一個問題，為保證采礦權企業履行治理恢復義務，建議在以下情況下先不退還備用金：一是治理責任主體已滅失的企業；二是關閉礦山或采礦許可證已到期并未申請延續，采礦權企業未實施治理或正在治理但在近一年內難以完成的，經書面告知仍未治理的。不予返還的治理備用金，在同級自然資源主管部門網站公示后，上繳財政，由政府建立專項基金，統籌用于本行政區域內礦山地質環境治理恢復項目。（2）多退少補，部分轉存為基金。根據礦山剩余資源儲量和實際年生產規模，預估礦山剩余服務年限小于三年時，采礦權企業應根據治理恢復實施情況，重新核算剩余服務年限進行治理尚需的恢復經費，待基金賬戶建立后，按該金額多退少補，將治理恢復備用金轉存為基金。（3）計提標準和方式?，F行各省出臺的基金計提方式中，有的按通知要求，以治理方案所確定的治理經費為基數；有的綜合考慮礦類、開拓方式、采礦方法、土地類型、地區等因素，配以相應系數，以采礦權范圍內損毀土地類型占比采用加權平均法計算得出的治理經費為基礎計算；有的按銷售收入的一定比例計提；還有的以上年度實際開采量與采礦權出讓儲量比例攤銷方法計提。綜合考慮上述方法，從合理性和計提方便性來說，筆者認為在確定總的治理費用時，宜采用多因素法與治理方案確定治理經費孰高，在確定當年系數時，選取上年實際開采量占總出讓儲量比例更為適當。3.基金使用方式。（1）嚴格使用范圍，?？顚Ｓ?。礦山地質環境治理恢復基金嚴格用于因礦產資源開采活動造成的以下情形：①地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流等礦山地質災害的預防、治理及受危害群眾財產損失的賠償及搬遷安置補償；②地形地貌景觀破壞的治理恢復和預防措施支出；③地下含水層破壞的預防與治理支出；④表植被損毀預防和修復治理支出；⑤礦區地質環境監測工程與監測工作支出；⑥其他與礦山地質環境治理恢復有關的支出，不允許挪作他用。（2）規范提取程序，確保安全。采礦權企業與所在地縣級自然資源主管部門、銀行共同簽訂基金使用監督管理協議。采礦權企業可按完成全部治理恢復工程量的比例（如在30%、70%、100%等節點），向礦山所在地縣級自然資源主管部門提出驗收申請。經其驗收合格的，采礦權企業可以從銀行基金專戶中根據完成治理工程量提取相應90%的基金存款，剩余10%作為后期養護經費，在免養護期一年以后，經驗收合格方可提取。（3）統一賬務處理，稅前扣除。采礦權企業應按企業會計準則把基金列為棄置費用，計入相關資產的入賬成本，在預計開采年限內按照年限平均法攤銷，計入生產成本，并在所得稅前列支。
五、加強基金監管的措施
1.建立動態監管機制。除了相關參與方各司其職，自然資源和生態環境主管部門也要加強日常監管。其中：自然資源主管部門應加強過程監督，將采礦權企業的基金建立、提取、使用及礦山地質環境保護與治理恢復方案的執行情況列入礦業權人勘查開采信息公示系統；生態環境主管部門應加強結果監督，對破壞和污染環境的企業進行處罰。2.強化懲戒措施，建立信用檔案。首先，對未按照治理方案開展治理恢復的采礦權企業，列入異常名錄或嚴重失信企業名單，責令限期整改。對于逾期不整改或整改不到位的，不得批準其申請新的采礦許可證或者申請采礦許可證延續、變更、注銷，不得批準其申請新的建設用地。其次，對拒不履行礦山地質環境治理恢復義務的企業，記錄企業信用情況，納入湖北省地礦綜合監管等信息共享平臺向社會公布，為相關行業、部門實施聯合懲戒提供信息。最后，指定符合條件的社會組織就相關企業破壞生態環境的行為向人民法院提起公益訴訟，依據相關法律法規對其進行處罰并追究法律責任。3.加強社會監管，營造良好氛圍。大力弘揚“綠水青山就是金山銀山”的理念，鼓勵公眾關心、支持、參與礦山地質環境保護工作，積極提供相關信息和線索，為建設美麗湖北、推動湖北高質量發展做貢獻。
主要參考文獻：
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作者:劉成
