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摘要：有機肥料生產管理制度隨著綠色環保農業和市場經濟體制的發展而不斷完善，已形成由多個部門參與，涉及有機肥料的生產、流通、使用等多個環節的管理體制。本文介紹了山西省有機肥料管理制度體系的現狀，分析了存在的問題，結合國內有機肥料管理經驗，提出應加快推進本省有機肥料管理制度化進程，健全有機肥料管理的相關法律法規及質量標準，加強指導與技術服務，保障農民用到綠色環保的有機肥料，促進有機肥料行業健康發展。
關鍵詞：有機肥料；生產管理制度；現狀；探討
2015年，原農業部提出“一控、二減、三基本”［3］的農業生產指導方針，實施“到2020年化肥使用量零增長”“果菜茶有機肥替代化肥”［4］等一系列減肥增效重大行動，樹立“增產施肥、經濟施肥、環保施肥”的理念，有力地推動了有機肥料生產使用，增加了有機肥資源利用。在有機肥料生產使用的整個運轉過程中，特別是在原料種類、許可管理、生產流通、使用環節［5］等方面仍然有許多亟待解決的問題，筆者通過以下幾個方面逐步深入分析，提出有機肥料生產使用需要通過有序化管理才能逐步走向規范化、制度化、法制化［6］。
1山西省有機肥料管理制度現狀
1.1山西省肥料管理制度歷程
山西省從1994年開始肥料登記管理工作，并對新型肥料進行市場監管。2000年4月20日《山西省肥料管理辦法》提交山西省人民政府第4次常務會議通過，并于5月1日頒布實施。這是全國首部肥料管理的地方性規章。根據《山西省肥料管理辦法》和從2000年4月20日開始實施的農業部《肥料登記管理辦法》，凡是在山西境內生產肥料，實行登記制度。登記的肥料分為兩個層次進行，省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的復混肥、配方肥、精制有機肥、床土調酸劑的登記審批、登記證發放和公告工作；其他品種肥料登記管理由農業農村部種植業司管理登記?！渡轿魇》柿瞎芾磙k法》的頒布實施，對建立全省的肥料管理規范程序起到了重要作用，把肥料監督管理納入到法制化管理軌道，是市場經濟條件下對肥料監督管理的有效手段，也是依法行政的必然要求［7］。自1949年以來，本省的肥料供給、登記、監督管理工作走過了70年的歷程，經歷了改革開放前雛形階段、改革開放后探索階段、進入新世紀管理成熟3個階段。伴隨著我國經濟體制轉變，肥料管理從計劃經濟管理模式逐步走向市場經濟管理模式［8］，形成了以行政審批服務管理局、農業農村廳、市場監督管理局、生態環境廳等4個部門為管理主體，以相關法律法規及政策文件為管理依據，覆蓋有機肥料生產、流通、使用等環節的管理制度。截至2018年6月，根據省農業行業部門的統計，辦理肥料登記證的有機肥料生產企業有142家，年畜禽糞污處理能力在700萬t左右。生物有機肥生產企業有11家，年生產能力在30萬t左右。工廠化生產的有機肥主要用在果樹、蔬菜等經濟作物上，糧食作物使用的比例相對較小。
1.2有機肥料生產許可管理制度
1.2.1辦理肥料登記證的商品有機肥。指經過工廠化生產進入市場流通的商品有機肥。商品有機肥料的生產需要從立項審批、環評批復［9］、領取營業執照［10］、辦理肥料登記證［1］到組織有效生產辦理四個環節的審批手續。
1.2.2自制自用的農家肥。指農民自己就近就地取材堆漚的農家肥［11］；農家肥的堆漚生產是根據實踐經驗操作的，沒有相應的法規和生產標準的約束，不適用《農業肥料登記管理辦法》和《山西省肥料登記管理辦法》的相關規定。目前，全省畜禽糞污肥料化利用主要有農民自行堆漚、工廠化生產商品有機肥兩種途徑。農民到養殖企業購買畜禽糞便，在田間地頭進行堆漚，主要施用在果樹、蔬菜等經濟作物上，在綠色無公害糧食作物生產基地也有施用。
1.3有機肥料生產管理制度
1.3.1有機肥料的原料。商品有機肥料的原料主要有：家畜禽類糞尿、秸稈、餅肥類（包括各種餅肥和糟渣肥等）、黃蜂蟲糞、煙草渣、落果類、中藥渣、腐植酸類、綠肥類、餐廚垃圾、城市生活污水經處理的污泥［12］等諸多以動植物殘體為主的物料。其中，能夠用于農業生產的商品有機肥料的原料包括：家畜禽類糞尿、黃蜂蟲糞、蚯蚓糞便、秸稈、餅肥類（包括各種餅肥和糟渣肥等）、煙草渣、落果類、中藥渣、腐植酸類、綠肥類等物料。國家禁止用于農業生產的有機肥料原料，主要是以餐廚垃圾、城市生活污水經處理的污泥等為原料制成的有機肥料，不能進入流通市場，大多情況下只能用于園林、林地的生產使用。目前，農業農村部的行業標準《有機肥料》（NY525-2012）中對抗生素含量標準尚未有明確的規定，生產抗生素的藥渣目前也是禁止使用的。
1.3.2有機肥料的生產。有機肥料的生產工序：原料選配（畜禽糞便、餅渣和糟渣、秸稈、草炭等）→發酵處理→配料混合→粉碎→（造粒）→烘干→冷卻→篩選→計量封口→成品入庫［13］。有機肥料生產企業內部需要建立的管理制度如下圖：
1.4有機肥料流通環節管理制度
生產經營有機肥料的廠家、經銷商通過辦理營業執照就可獲得相應的經銷權利。為維護市場秩序，保護農民利益，保障農業生產，國家高度重視肥料市場監管工作，不斷加大農資市場監管力度，目前市場監督管理局、農業農村廳為肥料市場監管主體，管理方式主要包括市場抽查、處罰和賠償等。每年的肥料質量檢測由山西省市場監督管理局質量抽查、農業農村部肥料質量抽查、外省組織的肥料質量抽查3種渠道，農村農業部組織的抽檢一般是春季、秋季兩次。這些抽檢大部分集中在復混肥、摻混肥、水溶肥等化學肥料領域，對有機肥的抽檢較少涉及。山西省市場監督管理局質量對有機肥的質量抽查比率還是比較高的。有機肥料質量監督涉及的法律法規有《產品質量法》《標準化法》及《標準化法實施條例》《商標法實施條例》《企業法人登記管理條例》《農產品質量安全法》等法律法規，質量技術監督部門主要從標準執行、產品質量、定量包裝、包裝標識、有無生產許可證等方面查處。
1.5有機肥料使用環節管理制度
我國肥料使用管理主要是指導農戶科學合理使用肥料，避免造成環境污染，在《農業法》《環境保護法》《水污染防治法》《農產品質量安全法》《基本農田保護條例》等國家基本法律法規中有所體現，規定了肥料使用者應盡的義務，《農業技術推廣法》明確了由農業行政主管部門為管理主體，農業技術推廣部門為實施單位，對農民進行教育培訓和技術示范指導。原農業部制定的《農業肥料登記管理辦法》旨在從源頭對肥料質量及安全性和有效性進行把關。近幾年，國家還通過測土配方施肥、制定施肥技術規程、科學施肥指導意見、實施農資綜合直補等措施，規范肥料市場和強化施肥指導，保障了農民的利益。此外，隨著市場化進程加快，肥料企業也開展農化服務，對農民開展知識普及、培訓、測土等專業化服務。
1.6有機肥料質量標準管理
涉及肥料質量管理的法律、法規主要有：《農產品質量安全法》《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》《農業肥料登記管理辦法》2017修訂版、農業部的行業標準《有機肥料》（NY525-2012）、《生物有機肥》（NY884-2012）、《有機—無機復混肥料》（NY481-2002）、《有機—無機復混肥料》（GB/T18877-2009）等，具體從生產的技術指標、重金屬的含量、標識等方面進行了詳細的規定。
2山西省有機肥料管理存在的問題
2.1法律法規不健全
在農業生產資料中，肥料投入要遠高于種子、農藥，我國自1949年以來即開始使用化肥，肥料占農戶糧食生產現金投入的37%，對農業生產的影響巨大，而且關乎資源、環境、糧食安全和農民利益，《種子法》和《農藥管理條例》于2000年和2001年已相繼頒布實施，但肥料管理卻沒有出臺法規，肥料管理制度的法律依據分散在十幾種其他法律法規中?！斗柿系怯浌芾磙k法》中規定的框架太粗，生產方面的管理找不到依據。肥料管理工作無法可依，是多年來肥料生產、銷售、使用等環節問題層出不窮的根源所在［6］。
2.2質量標準不完善
畜禽、水產養殖過程中濫用抗生素，不僅會威脅農產品質量安全，還會對水、土壤生態環境產生影響。代謝過程會有相當一部分抗生素進入畜禽糞污等養殖廢棄物，以此為原料制成的有機肥料存在抗生素超標的風險。但是，多年來由于沒有檢測標準和殘留限值，有關執法部門無法對可能將抗生素帶入土壤的有機肥料、有機—無機復混肥料、沼肥等進行監管。在2017年3月1日，《有機肥料中土霉素、四環素、金霉素與強力霉素的含量測定、高效液相色譜法》（GB/T32951-2016）開始實施，成為中國第1個肥料產品中抗生素殘留檢測方法的國家標準。但對以畜禽糞污等養殖廢棄物為原料進行堆漚處理的農家肥、商品有機肥料中4種抗生素的殘留限值未有明確規定，致使有機肥料監管還是無依據。
2.3有機肥料產品質量問題較多
本省綠肥、畜禽糞尿、人糞尿、秸稈的資源總量超過6900萬t，全省有機肥生產企業年畜禽糞污處理能力在5萬t以下的占60%以上，生物有機肥生產企業年生產能力在1萬t以下的占50%以上，畜禽糞污肥料化利用主要以農民自行堆漚為主，工廠化生產商品有機肥為輔。商品有機肥主要施用在果樹、蔬菜等經濟作物上，在綠色無公害糧食作物生產基地施用較少。
2.3.1商品有機肥經抽檢存在的問題。一是總養分不達標。NY525有機肥料標準中規定總養分（氮+五氧化二磷+氧化鉀）≥5%，而2018年抽檢的樣品中部分產品含量只有3.31%［14］；二是重金屬超標。NY525有機肥料標準中規定，總鉛Pb≤50mg/kg，2018年部分樣品實測值為284.1mg/kg；總鉻Cr≤150mg/kg，部分樣品實測值5059mg/kg［14］，遠遠超過了標準的規定。
2.3.2農民自行堆漚積造有機肥質量難以保障。農民自行堆漚積造有機肥存在質量安全隱患。本省農民自行堆漚積造有機肥，大部分在田間地頭進行簡易堆漚，沒有質量檢測措施，存在著重金屬超標，抗生素過量等問題，導致部分達不到無害化處理標準的有機肥進入農田，造成二次污染，但是現行體制下沒有監管措施。
3強化有機肥料管理的建議
3.1制定完善肥料管理的法律法規
我國肥料管理工作從計劃經濟時代探索行業管理起步到市場經濟時代《農業肥料登記管理辦法》的有效實施，走過了近70年的艱難歷程，積累了很多經驗，需要認真總結，完善肥料管理制度。從國家層面上加快推進肥料法制化建設進程，省級政府制定完善《山西省肥料管理辦法》，形成以肥料基本法為依據的管理制度體系，對有機肥料的管理條例提出明確的規定，從根本上保證肥料管理有法可依。
3.2修訂完善有機肥的質量標準體系
《有機肥料》（NY525-2012）中規定了重金屬含量的限制標準，并未規定抗生素含量的限制標準，而《有機肥料中土霉素、四環素、金霉素與強力霉素的含量測定、高效液相色譜法》（GB/T32951-2016）只是制定了檢測方法，也未對4種抗生素的殘留限值做規定。2017年12月4日，工業和信息化部科技司公示了《肥料分級及要求》（征求意見稿）中規定了生態級抗生素總量≤1.0mg/kg，而農田級的肥料未做要求。應盡快修訂完善有機肥料質量監管的標準體系，便于對有機肥料的生產、使用實施有效監管。尤其是有機肥原料如企業三廢——廢水、廢氣、廢渣的使用，肥料如何分級使用等問題進行明確的規定，制定相應的使用規范，正確引導社會對廢棄物的利用方向，確保土壤環境不再被二次污染。
3.3建立有機肥產品質量檢測監督的長效機制
通過政府協調，農業技術推廣部門及科教研多部門聯合協作，調動社會上化驗機構共同承擔、建立有機肥產品質量檢測監督的長效機制，對有機肥產品、農家肥產品的養分、重金屬、抗生素進行長期跟蹤記錄，建立有機肥產品質量的數據庫，為政府出臺相關肥料政策提供基礎支撐。達到減少重金屬、抗生素等面源污染，促進農業綠色環保發展。
3.4強化有機肥生產應用技術指導
由省、市、縣三級農業相關技術人員定期對農民進行堆漚農家肥、使用有機肥的理論培訓，到田間地頭進行技術指導，提高農民在生產使用有機肥、農家肥方面的理論水平和實際應用水平，通過技術指導服務實施有機肥質量的有效監控，確保綠色農業的現代化建設。
作者:劉寧莉 單位:山西省土壤肥料工作站