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摘要：公海漁業資源的開發和利用越來越受國際社會的重視，我國作為公海漁業活動的主要參與國之一，公海管理制度對我國遠洋漁業的發展而言關系重大。本文圍繞公海管理制度問題，梳理了部分我國參與涉及公海的國際公約概況，并結合我國遠洋漁業進行分析。
關鍵詞：海洋法；公海；管理制度；建議
公海面積遼闊，漁業資源豐富，根據其他學者的統計，世界海洋總面積的35.8％以領海、大陸架和200海里專屬經濟區水域的形式劃歸沿海國家管轄，其他64.2％（約合2.3億平方公里）的區域仍為世界公有①。我國參與公海漁業捕撈作業程度的不斷提高，不僅為漁民創收、漁區經濟發展提供了重要保障，也為近海漁業資源的保護做出了卓越貢獻。充分維護和利用國家在公海上的權益，合理合法獲取公海漁業資源，積極實施“遠洋漁業”戰略，是實現我國漁業資源可持續發展，促進我國漁業經濟發展和漁業現代化進程的有效手段。這便要求在從事有關公海漁業作業時，需深入了解國際漁業組織對公海管理的現況與未來態勢，準確把握有關國際公約、協定和有關標準，合法適當地進行公海海域的漁業活動。
一、我國參與涉公海的國際公約概況
（一）《聯合國海洋法公約》
我國于1996年5月16日正式加入聯合國海洋法公約，同年7月7日這項公約在我國生效。該公約主要涉及了領海和毗連區、專屬經濟區、大陸架、群島國、公海、海洋爭端與處理等方面內容，其中“公海”部分詳細界定了該部分的適用條件，在提出公海上的六項自由、明確各國在公海上的權利與義務的同時，也強調了對公海生物資源的養護與管理。公海自由是指無論沿海還是內陸國，其在公海上的權利都是平等的，都享有在公海上的航行自由、飛越自由、捕魚自由、科研自由等六項自由。公海自由同樣受國際法有關法律規定的限制，各國在利用公海資源時，必須是出于和平的目的，并且不能妨礙其他國家利用公海資源的權利。合法懸掛船籍國國旗的船舶，均有在公海上的航行權，同時要在不危害本船船員及乘客的情況下，履行對遭受危險船舶的救助義務；均有在公海上的捕撈權，但必須履行對公海生物資源進行養護的義務，使得該類生物資源保持或恢復到最高持續產量水平。
（二）《生物多樣性公約》
《生物多樣性公約》于1992年6月5日簽訂（我國于同年6月11日簽署），1993年年末公約生效（該公約在我國于同年1月份生效）。生物多樣性公約具有較強的法律約束力，其內容以“生態系統理念”作為基本理念，并基于該理念提出多個生物多樣性保護的預期目標和執行準則，并根據公約提出的“多樣性戰略計劃”，制定出針對七種不同的生態系統類型的保護方案，要求各個參與國履行公約內容，從而達到保護臨危珍惜的地球生物資源，最大可能地維持現有生物資源多種多樣的目的。該公約中提到，各個參與國有義務為本國陸域和海域內的野生動植物編制保護名錄，同時根據編制的名錄進行保護，以此達到共同保護地球生物資源的目標。參與國中的發達國家應通過多種方式幫助發展中國家保護臨危珍貴的生物資源，具體方式包括通過捐贈的形式向各個發展中國家提供生物資源保護資金、以普適優惠的價格提供相關技術。
（三）單一海洋生物資源相關公約
《養護大西洋金槍魚國際公約》是我國于1996年10月24日簽署并生效的公約。該公約規定了大西洋金槍魚的管理魚種、捕撈規格與可捕量、作業方式等。其中管理魚種包括箭魚和旗魚等金槍魚類。公約規定了捕撈黃鰭金槍魚的限制體長；藍鰭金槍魚的限制體長和可捕撈總量額度；長鰭金槍魚可捕撈總量額度和作業漁船數量，以此達到維持洋內金槍魚及類金槍魚的數量與魚種多樣的目的?！秶H捕鯨管制公約》是我國于1980年9月24日加入并生效的公約。公約強調了有關鯨魚的養護和管理的相關細則，詳細列出了保護及未受保護的鯨魚種類，規定了開放捕鯨與禁止捕鯨的時間和區域，并明確了捕撈鯨魚漁具漁船的種類和規格，不同鯨魚種類的限制捕撈尺寸，以及該時期的最大鯨魚捕獲量。
二、對我國遠洋漁業的影響
（一）遠洋漁業的國際環境更加不善
各項涉公海公約的簽訂，使我國對公海海域漁業生物資源的控制能力下降。相較于擁有捕撈技術優勢的沿海發達國家，中國對漁業資源的利用權益會受到更大程度的限制②。一方面，盡管我國參加了一些國際漁業組織，但在其中的地位并不突出，作用并不明顯。另一方面，涉公海公約的簽訂對我國在公海開展漁業活動提出了更高的要求，公約對漁業資源及其種類監管力度的不斷加強，很容易導致我國在公海上的主要經濟漁作物被列入公約保護生物資源物種附錄，從而致使我國公海可捕撈、可開發的漁業資源對象種類數目減少，同時我國水產品在國際貿易方面更容易出現新的貿易壁壘。此外，我國的公海捕撈與海洋開發技術目前還在初始階段，盡管在近幾年發展較為迅速，但與發達國家在捕撈技術與海洋科學開發程度之間仍然存在較大差距，這使得我國在與其他國家對公海資源的開采競爭中處于劣勢地位。
（二）漁業資源的養護壓力更為繁重
涉公海相關公約的實施與生效，對我國對公海漁業資源的養護工作提出了嚴苛的要求，使我國對資源的養護壓力更為繁重。設置禁漁期、禁漁區與禁漁種是公海管理中生物資源養護的主要方式，其限制了我國從事遠洋漁業企業的作業時間、作業區域以及作業對象。伴隨著公海入漁條件的日益嚴格以及管理措施的不斷完善，我國從事公海作業的漁業企業中，不符合要求及規范的企業將會被要求退出，一方面，生計問題會致使該類企業鋌而走險，在公海進行違反國際公約與相關協定的捕撈活動；另一方面，由于作業區域的限制，部分原先從事公海捕撈的漁船會選擇在本國領?；驅俳洕鷧^內開展漁業活動，這會導致我國海域內作業漁船數量增多，在一定程度上會產生和加大我國海域內漁業資源的壓力。
（三）公海漁業的管理工作更需加強
2014年聯合國糧農組織通過了《船旗國籍效自愿性準則》，旨在通過強化船旗國的管理責任，來減少非法、不報告和不管制（IUU）漁業活動③。根據該準則規定，船旗國應當肩負起作為監管國的職責，履行其應盡的義務。而我國在對公海漁船監管方面的管理體系還不完善，國家派駐公海從事漁業活動的漁船上的觀察員存在數量少的情況，不能滿足目前公海管理工作的需求。在公海上開展漁業活動必須認真遵守相關的國際公約與漁業資源保護協定，國際相關海洋組織及其他利益相關國對公海上的違法違規行為十分重視。我國對公海漁業監管體系的不完善，會導致我國遠洋漁船違規行為的頻繁發生，這不僅會對公海資源不合理捕撈，也會影響我國的國際形象。
三、相關建議
（一）積極參與公海管理組織，營造良好國際環境
目前國際社會對公海資源的合理開發與保護越來越重視，應對這一發展態勢，我國應當積極參加例如北太平洋海洋科學組織、南極海洋生物資源保護委員會、大西洋金槍魚資源保護委員會等有關公海漁業管理組織，這類海洋資源保護和管理組織在國際漁業管理和資源的可持續發展上都起著重要的作用，積極參與這類管理組織，不僅能了解國際對公海保護開發工作的發展方向，也能很好地確保我國漁業經濟的發展，減少甚至避免我國國籍的漁船在公海上出現違法違規現象。此外，也可以積極參加國際性或地區性漁業組織舉辦的各類研討會或其他相關互動，爭取在各類公海資源保護活動及會議上發揮中國作用，為公海資源的研究開發、國際漁業秩序的有效維護貢獻中國力量，以此達到“營造良好國際環境、維護公海漁業權益”的目的。
（二）科學研究公海生物資源，提高資源養護水平
公海生物資源開發與研究要求緊跟國際研究發展方向。對此應當積極參與各類國際漁業管理組織及相關委員會舉辦的各類學術前沿研討會，學習國際技術，參考世界做法。一是采用與他國合作開發研究的方式，例如與日本合作，充分吸收其定時投餌料誘發魚類行動的現有研究，開發出一種定時投餌技術吸引魚汛的新技術，并將其應用到我國公海捕撈作業中去。二是注重對公海生物資源研究的支持與補助，對此建議設立專門的科研院所，培養專業研究人才，同時針對不同的公海作業對象，制定不同的研究計劃，開展相應的研究工作。三是結合公海保護區理念以及我國對公海資源開發利用的需求，選取合適的海域建立有關漁業資源保護區，并制定出相應的建設標準，選取具有代表性與示范性的資源保護區作為典型案例，以供其他漁業資源養護工作者學習及參考。
（三）探索遠洋漁業管理模式，提升國際形象
隨著我國對公海漁業重視程度的不斷加強，我國針對其管理的政策和制度也在逐漸完善，但相較于其他先進國家，我國在專屬經濟區外的公海海域進行的管理制度中仍存在著不足，與其他國家和國際組織的合作程度仍然不高。對此，一方面應當結合其他國家和國際組織對公海漁業活動管理的經驗與案例，摸索出一套適合我國國情，匹配我國遠洋漁業發展的管理新模式。另一方面通過加強海事、漁業局的合作，完善我國遠洋漁業管理制度。重視學習發達國家及國際組織對公海漁業資源養護和管理制度的最新發展動態，學習和借鑒先進的資源養護理念和管理制度，加強國際間的溝通和交流，以此促進對公海漁業的管理管控，從而更進一步地樹立我國在相關公海漁業組織中的良好國際形象。
作者:谷芝杰 單位:浙江海洋大學