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一、高等教育質量政策的現行特征
（一）目標決策的政府主導
我國傳統質量政策目標決策的典型特征是政府主導。政府主導有利于保證目標決策的時效性，特別是在我國政治民主建設的初級階段和公民社會發育不足的情況下，能夠集中優勢資源做大事。無論是早期的重點院校政策，還是后來的“211”、“985”工程，以及國家重大科研項目計劃，都為我國高等教育質量建設打下了堅實基礎。與此同時，在政府主導的目標決策模式下，制度表現出強制性變遷的特征，大大減少了決策成本。但是這種政府主導與傳統教育體制的計劃性、行政性、僵化性密切相聯，過于凸顯“政治精英的價值偏好和政策訴求”，忽視了政策客體與政策受眾的參與性和自主性訴求，帶來質量政策的科學論證不強、整體性缺乏、系統性不足、人為因素影響較大等不利影響。
（二）價值決策的效率偏好
公共政策的本質是政府對全社會進行權威性的利益分配。政府分配利益是一個動態過程，分配的基礎是利益選擇，分配的過程是利益綜合，分配的關鍵是利益落實。無論是利益選擇的重點高校重點發展，利益綜合的工程化模式，還是利益落實事實上的“馬太效應”，質量政策體現出政府價值決策的效率偏好。對于糾正低水平平均發展，效率偏好無疑能夠引導教育資源有序流動，提高資源邊際生產能力，事實上也促進了高等教育質量在較短時期中、在一定領域內快速提升和積極趕超。然而價值決策的效率偏好，也帶來區域之間、高校之間公共教育資源分配的不平衡，甚至造成了高校之間人為的劃分為三六九等，并對應于不同行政級別，不僅加劇了行政化傾向，也促發了同質化趨向，影響了高校和諧生態的形成。
（三）內容決策的片面性缺陷
從政策內容來看，高等教育質量政策主要包括質量建設和質量保證。質量建設關注利益結構的調整，質量保證關注教育教學活動過程中行動準則的規范。質量建設和質量保證一體兩面，只有達到兩者的平衡才能真正有效地促進高等教育質量不斷提高。由于我國高等教育發展的基礎相對薄弱，質量政策偏于質量建設、強調高校和財政責任政府辦學硬件投入、注重辦學的規模效應具有一定的現實依據。但這種失衡的政策內容往往忽視了學校內涵發展?，F代大學制度建設進展艱難，需要持久地情感、精力投入但卻難以產生速成效應的教學工作遭遇“中心偏移”的困境，對于質量保證的認同度不足等等，這些不良現象與失衡的政策慣性所帶來的片面性缺陷不無關系。
二、高等教育質量政策的改革走向
新公共管理代表著公共行政中一直高舉和張揚的改革主題，正是這種改革的精神帶來了新的治理模式和責任體制，也為我國高等教育質量政策的制定、執行和評估帶來一種新的啟示。
（一）質量政策制定的變革
其一，政府質量管理的職能轉換。新公共管理強調“公共部門內由聚合趨向分化”理論原則，突出“掌舵而不是劃槳”的政策隱喻。在這一原則啟發下，政府在高等教育質量政策制定中必然要實現從微觀到宏觀，從直接到間接，從監管控制到價值引導的職能轉換。與之匹配，政府教育質量管理的方式也會實現轉變，從傳統的依靠整齊劃一的指令性計劃轉變為綜合運用教育規劃、保障質量的立法、提升質量的經濟杠桿、質量信息服務等手段。質量監控的權力在中央政府和地方政府、政府與高校、政府與社會之間合理的分享。作為質量一線的高等學校被賦予基于教育質量公共責任和公共服務的“自由裁量權”。政府、高校、社會形成一種關于高等教育質量的新型伙伴關系和利益共同體。
其二，質量政策內容的變革。政府質量管理的職能轉換，必然促使政策內容的變革。一是傳統的無所不包的微觀操作性政策類型被宏觀調控性政策取代。中央政府更加注重質量提高的戰略主題和整體規劃，確立一種基準性或引導性質量政策，地方和高校根據自己的發展基礎和辦學實際，制定特色性的質量政策，促進學校因地制宜、特色發展。二是指導性政策逐步取代指令性政策。傳統體制下，政府將高校作為的下級隸屬部門，質量政策相應地表現為強制性的指令式，依靠的是行政權力后盾。新公共管理理論倡導在政校之間建立一種契約型責任關系，政府對高校質量的外部管理是建立在服務和責任共識基礎上的契約管理，真正落實高校辦學自主權。政校之間不以權力為中介，而是以大學章程的“契約”形式所確立的權利為中介，政府保留一定的質量問責權力。三是事后救濟性政策向事前預警性政策轉變。新公共管理要求對“顧客”的需求變化作出迅速的反應，注重政策的前瞻性。政府應該突出質量政策的預警職能，加強專業設置預警、質量狀態分析與、質量結果（畢業生就業狀況）共享與反饋的公共服務職能。
其三，質量政策價值的整合。傳統質量政策的價值決策注重政策供給主體的效率偏好，不僅帶來了公共資源配置的非平衡，也給高等教育公平帶來損害。新公共管理被認為代表了西格瑪型價值，從該價值出發，衡量公共管理成敗的標準是相對于特定目標資源耗費的多少，強調效率這一主流價值。然而值得注意的是，隨著公共行政實踐的發展，新公共管理也逐步帶來治理模式中的“政治”包容性變革，其主要思想是包容各方利益，在利益相對平衡中決定政策目標、設計政策項目，制定與執行公共政策。因此，高等教育質量政策應該積極整合效率與公平兩種價值訴求，一方面要以質量績效為導向，以高等教育質量服務的戰略性、外部性大小作為政策依據，加強重點項目建設，同時關注結果質量，強調質量責任；另一方面要營造公平競爭的政策環境和政策空間，逐步破除實際存在的高校行政級別的身份標簽，根據差別原則、補償原則制訂相應的扶持薄弱地區薄弱高校的質量政策。
（二）質量政策執行的變革
其一，政策執行主體從一元到多元。新公共管理打破了政府壟斷執行的一元化局面而主張多元化。一方面，政府內部通過分權和授權的組織管理體制改革，形成中央政府宏觀指導———省級政府統籌的政策執行格局；另外一方面，辦學權回歸高校，通過明確政校之間職、責、權、利的合法邊界，讓“管理者管理”，避免一元化格局下政策架空、政策替換、政策截留等選擇性執行的不利影響。政策執行主體從一元到多元的分權化，還帶來了執行主體間的扁平式權力關系的逐步變革，調控主體間關系的手段也由以行政權力為主轉為以法律權利為主，通過主體之間的互動合作推進質量政策有效執行。
其二，政策執行內容從過程到績效。傳統體制下，高等教育質量政策執行只注重投入，忽視成本、產出和效果衡量，甚至造成對人才市場或學生需求變化缺乏敏感的反應。新公共管理重視執行的產出和質量，強調質量政策的成本與效益的分析，主張按業績付酬，按業績管理，按效果作預算。其目的是希望帶來高校之間的有序競爭，迫使各執行主體不斷完善，不斷創新，特色發展，有效回應政府、社會公眾、家長、用人單位等對專業人才質量規格和能力素質結構的動態需求。
其三，從質量信息遮蔽到質量公布。新公共管理顛覆了傳統行政僅僅向上負責的責任體制，取而代之的是“以市場為基礎、直接向‘顧客’負責”的責任體制。它認為直接向公眾負責符合真正的民主精神。當前，公布《高等院校本科教學質量報告》成為政府改進高等教育質量的新舉措。2011年的“985”大學、2012年的“211”大學，2013年及以后所有的本科院校都要向社會公開自己的質量報告。從曾經有意無意地質量信息遮蔽到當前的質量信息公布，賦予了大眾選擇權、知情權，讓家長、學生知道自己有何種不同的選擇，從而將權力向高等教育服務對象轉移。
（三）質量評估與監控的變革
其一，從同一性評估到分類評估。由于一元化體制的局限，傳統的同一性評估與監控多屬于政府內部行為，常常會因為內部關系復雜而流于形式或發生偏差，缺乏客觀性，難以準確反映公共服務的真實情況，所有就有了第一輪本科教學水平評估優秀率百分之七八十的尷尬。新公共管理理念下，由于給予質量政策執行者較大的“自由裁量權”，政府不再包攬政策執行，而是站在公共利益的立場評估與監控其他執行者的活動，這樣內部行為變為外部行為。由于不同高校的類型與層次定位不同，質量政策執行效果必然具有很大差異，所以新一輪本科教學審核評估的基本思想是“用自己的尺子量自己的身高”，體現分類評估的指導思想。
其二，從政府單方評估到注重自我評估。質量政策執行效果的政府單方評估帶來“內部人控制”、形式化等弊端。新公共管理將競爭機制引入公共服務領域，高校成為政策執行的主體，對自己的質量績效負責，“以質量換取自主權”，質量政策的評估從外部單方評估逐步向高校內部自我評估轉變。在自我評估的基礎上，政府與公眾就可以站在局外人的角度進行更為客觀、更為真實的評估，實施質量認證、質量認可、質量審計等質量評估政策，既有利于及時發現質量問題，實施政策監控，又將辦學權利回歸高校，激發其辦學的積極性和主動性。
其三，從注重找缺、評優到促進質量改進。傳統質量評估政策要么過于依賴對于“資格”的審定，強調“投入”而對“結果”重視不夠，目的是為了找缺、找差；要么依賴對于“水平”的評定，強調區分出等級，目的是驅使爭優。新公共管理背景下，質量評估政策指向質量“狀態”的核實，對高等教育服務質量進行績效評估，各參與主體共同形成關于質量的審核報告，強調結果責任，其目的在于質量的改進。
三、結語
總之，無論從公共行政價值的角度還是從公共行政范式的角度，新公共管理自產生之日起就存在著不少問題，既對公共行政帶來積極的理論與實踐貢獻，也飽受諸多詰難與批判。它的理念與思想、方法與技術、實際條件約束對于不同國家的公共政策具有適應性問題。但是以新公共管理框架去審視我國高等教育質量政策，可以帶來許多有意義的變革啟示和觀念重塑。它所倡導的績效精神、分權化思想、注重結果責任、積極回應公共服務對象的需求以及對于各方利益的包容性等等，都會給高等教育質量政策的改革走向產生重要影響。
作者：黃彬 單位：華中科技大學教育科學研究院 東莞理工學院
