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摘要：深化科技領域“放管服”改革是我國施行創新驅動發展戰略、實現高水平科技自強的關鍵舉措。文章結合我國科研院所經費管理現狀，提出科研院所落實經費管理“放管服”改革需要加強法人治理結構建設、健全科研誠信機制、破解科研經費“報銷繁”三點要求，闡述科研院所當前內部管理制度與績效評價機制不健全、會計監督與內審監督有待加強、科研人員事務性負擔重與對其正向激勵措施不到位的六個問題，并提出解決問題的思路與路徑。文章的研究對科研院所加強經費管理水平、提升科研人員滿意度、激發科技創新活力具有現實意義。
關鍵詞:“放管服”改革會計監督科研誠信“報銷繁”問題
一、引言
2014年3月起，國務院發布一系列科技領域“放管服”改革政策文件，其中2021年8月，國務院印發的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦法〔2021〕32號）（以下簡稱《意見》）文件在全面歸納以往科技領域“放管服”改革措施的基礎上，進一步大幅提升“放管服”改革的力度，要求經費主管部門實施以信任為前提的科研管理機制、創新科研經費的管理和使用方式。具體表現在：經費主管部門下放經費管理權限、提高課題間接費用比重、下放預算調整審批權限、擴大經費承擔單位科學研究自主權、賦予科研人員更多經費支配權，改革的宗旨是為了激勵科研院所及科研人員產出更多高質量科技成果，培育我國科技自立自強的生態特征?！胺殴芊备母镆蠹訌娍蒲性核ㄈ酥卫斫Y構，強化科研院所在項目管理、經費管理、科技創新中的主體責任和主導意識，轉變科研院所在經費管理中被動配合上級主管部門的角色?？蒲性核涃M管理角色的轉變強化了科研誠信機制建設的必要性，科研院所需要加大對科研誠信違規行為的懲罰力度，建立對重大失信問題零容忍機制，確保主管部門下放的權力不會助長科研舞弊和腐敗風險?？蒲薪涃M“報銷繁”問題長期困擾科研人員，“放管服”改革要求科研院所優化報銷流程、松綁預算科目控制，在風險可控的條件下對經費管理提質增效[1]。科研院所現行經費管理體制呈現管理細、碎片化、不統一的特征，經費使用的限制性因素過多會限制科研人員科技創新動力的發揮，科研院所在本輪“放管服”改革過程中要善于抓住機遇、冷靜應對挑戰，圍繞經費管理過繁限制創新活力發揮的困境，堅持問題為導向、需求導向、戰略導向，精準定位業務運行過程中的堵點難點，人財物三方協同配合，完善制度、優化流程、破解難題，發揮國家戰略科技力量建制化優勢，順應當今世界大科學時代的發展特征。
二、“放管服”對科研經費的管理要求
（一）“放管服”要求加強法人治理結構建設
“放管服”改革前，項目主管部門對科研經費管理嚴格、細致，科研項目承擔單位對課題經費管理的靈活度不高，其職責主要聚焦在提供基礎支撐服務、監督執行經費預算、配合項目審計驗收三個方面。面對“放管服”大環境，科研院所需要建立產權清晰、權責明晰、事企分開、管理科學的法人治理結構，完善經費管理規章制度，完善內部控制操作流程，增強對經濟業務重大風險的預防、防范和應對能力，扎扎實實承接好上級部門下放的權力，避免出現權力放任無監管局面?？蒲性核ㄈ酥卫斫Y構建設是加強“管”和“服”，其目標是有效銜接“放”，通過科研院所合理有效的規章制度來保證資金安全，授予科研人員更多經費使用自主權，尊重科學研究規律激發科研人員創新動力[2]。
（二）“放管服”要求健全科研誠信機制
實現建制化的科研機構必須夯實科研誠信機制建設，科研誠信體制督促科研人員在日常工作中遵紀守法嚴于律己，有利于營造誠實守信、追求真理、崇尚創新、鼓勵探索、勇攀高峰的科學研究氛圍。“放管服”改革要求實行科研誠信全過程動態管理機制，在項目指南編制、立項評審、實施過程、結題驗收、績效評估等各過程留下科研誠信管理的痕跡?？蒲性核鶓菩锌蒲姓\信承諾機制與失信懲罰機制，科研人員科研誠信狀況列為后續是否參與各類科技計劃研究的基本條件，對失信科研工作者實行“一票否決”制，努力營造共享共治的科研誠信新環境，確?？蒲腥藛T真做科研和做真科研[3]。
（三）“放管服”要求破解“報銷繁”問題
針對科研人員反復反映的科研經費“報銷繁”問題，2018年5月，習近平總書記在國家兩院院士大會上發表重要講話，要求破除我國科研項目和經費管理中的繁文縟節，減輕科研人員經費使用負擔，給科研人員更多經費使用自主權?？蒲性核枰钥蒲薪涃M“報銷繁”問題為導向，精準定位報銷過程中的難點、堵點，提出切實可行的解決思路與優化方案，樹立服務意識，結合信息化手段，縮短審批流程，簡化報銷程序，變革現行線上線下業務并行的報銷模式，推廣無紙化、數字化、智能化財務管理模式，“放管服”各項工作舉措落實是否到位是解決科研經費“報銷繁”問題的根本所在。
三、科研院所經費管理面臨的困境
（一）科研院所內部管理制度待完善
科研院所現階段的內部管理制度，存在一些有悖于激勵科研人員創新的陳規舊章，也存在有礙釋放創新活力的繁文縟節，需要系統梳理各類經費管理辦法，找出堵點難點系統修訂文件進行疏通。一是科研院所現行預算調整管理辦法不符合《意見》的要求，需要按照新的要求對預算科目進行縮減調整，預算科目調劑的權限也應相應調整。二是差旅費管理辦法需要大膽探索住宿費的包干制內容，在確保出差真實性的情況下減輕科研人員事務性負擔。三是在特定的科研項目申報時，擴大從穩定支持科研經費直接經費中提取獎勵經費，直接經費中可以體現科研人員智力成本。
（二）科研院所績效評價機制不健全
2019年我國科學研究及開發機構R&D經費支出3080.80億元，2020年同口徑數據為3408.8億元，比2019年增長328億元，增長幅度為10.65%。受全球疫情輻射影響我國GDP增長受限，在經濟增長放緩的大背景下國家對科研經費的投入仍然穩步上升，可見國家對科技創新引領經濟發展的迫切期望，與此同時國家對財政經費投入科學研究的效益貢獻值關注度也越來越高，如何客觀真實做好財政科研項目的績效評價顯得尤為重要。績效評價包含財政評價、部門評價和單位自評三種方式，國家通過采取“誰支出、誰自評”的手段來約束單位提高自評能力，要求科研院所對承擔的財政科研經費實行全面覆蓋的自評方式。當前，科研院所績效自評過程中存在一些比較突出問題，比如評價不實、得分虛高，不同項目評價方法差異大，評價結果質量不高、評價反饋結果的應用局限性大等問題，亟待科研院所認真研究制定高質量的績效自評管理機制。
（三）科研院所會計監督能力亟待加強
會計監督是財會監督的核心內容，會計監督要求單位財務人員依據《會計法》賦予的職責對單位發生的各項經濟業務活動的事前、事中、事后開展全過程的監督，會計監督是科研單位最重要、最前端的基層監督[4]。《意見》中提出對創新能力突出、科研誠信狀況好的科研院所開展項目決算報表替代審計報告的試點，此項放權考驗科研院所會計監督在日常工作中發揮的效用?，F階段，科研院所會計監督職能側重于對經濟業務事項的完整性和相關性判斷，對經濟業務的真實性、合法性、有效性的判斷還需進一步加強。“放管服”授予科研人員更多經費使用自主權的同時對科研人員舞弊行為也實行零容忍制度，因此，科研院所需要加強會計監督職能建設。
（四）科研院所內部審計監督能力亟待加強
“放管服”改革授予科研院所更多的經費管理權限和法人主導權限，科研院所應多措并舉穩固內部審計監督部門的職責權限并確保其權力和職責履行到位。內部審計監督是運用規范系統的方法，對科研院所的經濟業務活動、內部控制、風險管理進行自我體檢與自我整改的運行過程，旨在提升科研院所治理能力、風險應對能力。當前，內部審計部門側重于在會計監督基礎上開展對單位經濟業務事項的延伸審計，對單位發展規劃、領導干部任期目標、年度工作計劃等宏觀上的遠景目標的審計關注度不高，對內部控制體系和內控評價體系效用發揮監管不到位。當前科研院所比較認同外部審計出具結論的權威性、嚴肅性，對內部審計結論重視程度不高、整改的積極性不高，長期以來的輕視觀念也限制了單位內部審計監督部門職能的行駛。
（五）科研人員事務性負擔較重
目前，科研院所科研經費內控報銷管理規定及業務辦理流程還做不到放的有序、管的有方、服的有心，科研人員普遍感覺到科學研究之外的事務性負擔較重。一是科研經費報銷過程中科研人員審批任務較重，普通的報銷業務基本上需要經過課題負責人、部門負責人、所領導三個層級及以上的審批。二是科研財務助理配備不全面，科研經費量不足、負擔不起科研財務助理勞務費用的普通科研人員及青年科研人員還需要自己辦理報銷及相關業務。三是科研業務采購流程較為繁瑣，不論是常規產品采購還是非標產品采購，科研人員需要參與采購過程，既容易滋生腐敗又增加科研人員事務性負擔。四是科研項目、業務采購、報銷系統、專項業務事項等全過程管理的一體化信息平臺搭建不完善，系統與系統之間不連通的信息孤島情況普遍，部分線上部分線下的雙向報銷模式并未真正提高辦事效率。
（六）科研人員正向激勵有待加強
當前，我國科技成果轉化率遠低于西方發達國家，提高以市場為導向的科技成果轉化工作是科研院所迫切需要解決的問題，科研院所需要依據《中華人民共和國促進科技成果轉化法》與《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》的精神，適時修訂完善科技成果轉化、技術開發、技術服務、技術咨詢等轉化業務的內部管理辦法及操作流程，健全對科研人員的職務科技成果轉化收益的收益分配機制，確保科研人員獲得的獎勵與科技成果轉化的實際貢獻率相匹配，科研人員自由選擇科技成果按現金轉讓或者按技術入股的激勵方式?？蒲性核攧詹块T要結合國家稅收優惠政策，協助科研人員享受轉化收入免稅或延遲交稅等納稅優惠政策。
四、科研經費實施“放管服”改革的路徑探討
（一）修訂科研院所內部管理制度
修訂科研院所內部管理制度是為了盡快同步科技領域“放管服”改革形勢。第一，修訂預算調整管理辦法。建議按照《意見》要求將直接經費預算科目進行調整（見表1），從9個縮減為3個，延續設備費科目，將勞務費與專家咨詢費合并為勞務費，將材料費等7個預算科目合并為業務費，設備費調劑權限下放給經費管理部門，其他預算科目調劑權限下放給課題負責人。第二，增加差旅費中住宿費包干制推廣。建議按照財政部制定的《中央和國家機關國內差旅住宿費標準》推行住宿天數包干制，住宿費包干制可以減少科研人員住宿時強制公務卡結算、開具住宿費發票的事務性工作。第三，放開科研項目直接經費可開支績效獎勵政策?？蒲性核鶢幦〉幕究蒲袠I務費、先導專項經費可以從直接經費中提取20%的比例作為科研人員獎勵績效，提升原始創新能力及人才類經費、青年基金、優青、杰青等項目的直接經費中績效比例由課題負責人根據實際需要自行確定。
（二）健全以結果為導向績效評價機制
“放管服”要求科研經費管理實現從“過程監督”到“結果導向”的過程轉變，為科研人員輕裝上陣保駕護航，減少對科研人員科學研究過程中重復性的檢查與數據提交工作。建議科研院所對科研項目績效自評工作從四個方面開展：一是設計合適的項目指標，采用定量和定性相結合方式設計產出、成本、效益、滿意度四個一級指標，指標應具備相關性、可考核性及挑戰性。二是績效評價突出結果導向，對檢驗結果成效的產出指標和效益指標，在四個一級指標中的權重占比要高于60%，牽引科研人員重視科學研究產出成果和應用效益。三是對評價結果要有約束力，要做到評價結果有反饋，反饋結果有應用，評價結果要與來年預算安排、改進管理、提升科研能力等實質性業務內容掛鉤，體現獎優罰劣和激勵相容導向。四是績效自評結果應該在單位內部實行公示，接受單位內部監督，確?？冃гu價的公平、公正、合理、有效。
（三）加強科研院所會計監督能力
會計監督是實施《會計法》唯一具體有效的職業環節，科研院所應從采購管理、合同管理、資產管理、預算執行、會計核算等六個方面開展會計監督。第一，科研院所應開發專門的采購管理信息平臺，集成采購外協業務管理、固定資產管理、合同審批管理三大模塊，對單位購銷業務合同簽訂、請購申請、產品服務驗收、資產出入庫管理進行監督。第二，根據財政部及上級主管部門要求，加強對財政資金執行情況進行監管，對基本運行類經費的執行率嚴加控制，對科研項目的預算執行率參照科學研究規律進行彈性控制，建議預算執行率不作為科研項目結題的強制扣分項。第三，嚴格按照會計法、政府會計制度要求對真實發生的經濟業務事項進行連續、系統、全面、及時的記錄與分析整理，定期編制決算報表與財務報告。
（四）加強科研院所內部審計監督
科研院所要重視內部審計監督部門，保障其職權的發揮和責任的履行。監督與審計部門應按照上級部門要求及時制定工作方案，定期開展對黨中央及上級部門重大政策措施落實情況審計，督促單位緊跟時代要求緊抓中國科研發展態勢；定期開展單位發展規劃、任期目標、重大決策方案以及單位年度工作計劃執行情況的審計，督促科研院所按照其十四五規劃穩步推進科研機構建制化改革；開展所長任期內的經濟責任審計，審計“一把手”的決策事項及執行情況、貫徹落實廉政建設等工作；開展單位科研經濟業務合法性、合規性、真實性的審計，對科研人員經濟犯罪、經濟腐敗行為零容忍；開展單位內控及風險監管情況審計，做好單位內控體系評價與優化工作；對單位對外投資與經營性資產開展審計，確保國有資產保值增值、國有資產績效管理合理，防止國有資產游離在監管之外；開展科研誠信與學風建設監督審計，強化單位主體責任意識及科研誠信建設。努力構建系統有序、可靠性程度高的內部控制信息公開機制，如預決算公開、會議費內部公示、差旅費內部公示等，充分發揮信息公開對科研院所內部控制建設機制的監督作用。
（五）減輕科研人員事務性負擔
切實為科研人員減輕事務性負擔是落實“放管服”改革舉措的根本所在。一是縮短經費報銷審批流程。單位業務管理部門要加強對各類支出業務的審批把關，要明確各類支出業務的審批權限、審批程序、責任歸屬和有關控制措施，有效將審批事務從科研人員身上轉移至業務管理部門負責人承擔。二是全面配備財務助理。建議科研院所根據業務量在單位均衡設置財務助理，代替以往課題組自聘財務助理情況，財務處對科研財務助理展開多渠道全方位的培訓工作，提升財務助理業務水平。三是優化采購流程。對于通用型的貨架產品，科研人員只需提出需求，資產管理部門依據政府采購法、招投標法及單位規章制度開展采購，科研人員負責收貨使用和填寫反饋意見；對于非標產品科研人員適度要求參與采購過程，科研人員主要關注產品性能指標。四是著力解決單位內外部各類應用系統關聯問題。在保障信息數據安全的前提下，科研院所需要探索一體化信息管理平臺，實現采購、審批、報銷、結算、存檔全流程無紙化報銷的數字化工作流程。
（六）加大對科研人員正向激勵
科技成果轉化收益分為現金分紅與技術入股兩種方式。首先，選擇現金獎勵方式時，科研院所財務人員為科研人員申報個人所得稅時，應將科研人員職務科技成果轉化獎勵的現金與其當月工資薪金合并申報，同時將科技成果的50%現金獎勵額度進行“免稅所得”申報，讓科研人員切實享受國家對科技成果轉化收入減半征收個稅的優惠條件。其次，選擇以科技成果投資入股方式時，結合國家政策，區別作價入股對方公司是非上市公司和上市公司，告知科研人員個稅繳納適用不同規定。對于非上市公司授予科研人員股權，在科研人員實際轉讓股權時，按照股權轉讓取得的收入減除股權取得成本及相關稅費后的差額，在個稅申報表“財產轉讓所得”項目中進行申報，按20%的優惠稅率確認應繳個人所得稅。上市公司授予科研人員的股票期權、限制性股票、股權獎勵時，完成向主管稅務機關相關資料備案后，科研人員在股票期權行權日、限制性股票解禁日或獲得的股權獎勵日的12個月內繳納個稅。
五、結論
本文通過科研院所經費管理“放管服”改革研究，引領科研院所按照《意見》的要求盡快修訂單位經費管理規章制度，完善以結果為導向的績效評價機制，強化單位會計監督職能發揮，穩固單位審計監督功效，加大對科研人員物質激勵的同時減輕科研主責主業之外的負擔，維護科研誠信機制確?？蒲惺聵I至純至真，構建科研院所主體責任體系倡導其科研管理的角色補位，提升財務管理智能化水平破解科研經費“報銷繁”問題?？蒲性核涃M管理“放管服”改革行動，“放”的目的是推動科研院所始終穩固代表國家戰略科技力量，盡快融入大科學時代、引領科技創新范式升級轉型；“管”的目的是促使科研院所面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，不斷向科學技術廣度和深度進軍；“服”的目的是引領全社會崇尚科學研究、呵護科研人員自由探索精神、大力弘揚科學家精神；科研院所要努力打造科學技術引領產業發展的研究新范式，引領產業向高質量發展轉型，不斷提升我國綜合國力。
參考文獻：
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作者:吳濤 單位:中國科學院合肥物質科學研究院