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本文作者：周佰成 白雪 李佐智 單位：吉林大學中國國有經濟研究中心 吉林大學經濟學院
我國是一個典型的農業大國，也是遭受農業自然災害影響最為嚴重的國家之一。農業災害往往會使農產品產量大幅降低，導致農民收入低、生活質量下降，嚴重影響農民的切身利益。農業巨災保險是在農業生產過程中因遭受大規模自然災害或人為禍害，造成一定區域內大面積的農產品受損而為農業生產者提供保障的一種保險。具有小概率、高損失的特點，保險標的往往是一定區域內的大面積農產品?？梢姡r業巨災保險在穩定農業生產經營、提高農業生產能力、防止自然災害造成嚴重損失和穩定國民經濟發展方面都發揮重要作用。然而，我國還沒有建立完善的農業巨災保險制度，因此，通過研究一些國家農業巨災保險的做法，盡快建立起適合我國國情的農業巨災保險制度尤為重要。
一、我國農業巨災保險的現狀
一直以來，農業是我國國民經濟的基礎，農業的發展直接影響到我國國民經濟的發展，我國的農業巨災保險也是一個巨大的市場。近年來，我國高度重視農業巨災保險的發展，農業巨災保險市場開始快速發展。同時，農業保險的經營模式也發生巨大變化，從原有的計劃模式到農村救災合作保險模式，再到農村互助統籌保險模式，目前逐步形成了五種模式，分別是:安信模式、安華模式、互助模式、共保體模式及安盟模式。由于農業保險的高風險性、保險體系的缺陷、經營環境不善等原因，使許多農業保險經營機構陷入困境。這些缺陷導致我國農業保險市場供給與需求不相匹配，影響了農業保險市場的穩定與發展。2006年，國務院的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中明確提出要建立有國家財政支持的農業巨災保險體系，并依據我國國情完善適合我國農業發展特色的農業保險模式，將更多農戶納入保險體系之中，惠及農民。近年來，我國發生的旱澇災害、冰雪災害、臺風災害及地震災害等嚴重影響了局部地區農民的生產和生活。中國保監會也積極研究新形勢下中國農業巨災保險制度的建立與完善，合理、有效地利用各類資源，不斷完善我國農業巨災損失補償機制，穩步提高農民抵抗巨災風險的能力。［1］2011年，中國保監會《關于做好2011年農業保險工作的通知》，要求各保監局和相關保險公司認真貫徹黨中央國務院決策部署，更好地落實中央強農惠農政策。從中國保監會的這些政策也可看出政府對農業巨災保險的日益重視。借鑒國際成功經驗，探索適合中國國情的農業巨災保險體系，有助于提升我國抵御自然災害的能力，也有利于促進中國農業的健康發展。
二、一些國家農業巨災保險的做法
本文通過對北美洲、南美洲、歐洲、亞洲的典型國家的農業巨災保險制度進行研究，通過對這些國家農業巨災保險做法的分析，以期對我國農業巨災保險體制發展有所啟示。
(一)美國
美國聯邦政府于1938年頒布了《聯邦農作物保險法》，提出“重大災害救助計劃”，該計劃對參加政府支持政策的農民在遭受損失時進行賠償，并且該計劃實際上是一種保費為零的保險。聯邦政府在1994年頒布的《農作物保險改革法》中提出“巨災風險保障機制”，指出要補償發生巨災時農民在農業生產活動中遭受的巨大損失。這個計劃主要有以下特點:一是具有一定強制性，所有加入保障機制的農戶必須提供最近四年或再往前的產量記錄;二是只有當巨災造成嚴重損失時予以理賠;三是損失發生時，該機制僅賠償農戶提供的之前農田平均產量的50%。隨著農業巨災保險制度的不斷完善，美國聯邦政府還提出了“多風險保障制度”和“區域風險保障計劃”等多項措施。“多風險保障制度”是在“巨災風險保障機制”的基礎上提供更高層次的保障，在該制度下，不同地區的不同作物采用不同的保險費率，發生損失時的理賠額按照簽訂保險合同時選定價格的100%賠償。“區域風險保險計劃”是對一些一般不可保的農作物實施的災害損失幫助計劃，具有一定的強制性和福利性，包括“農民家庭緊急貸款計劃”和“互助儲備計劃”等多個方面。［2］美國農業巨災保險的做法如下:一是提供再保險服務，這是降低保險公司農業巨災風險的主要措施。美國國家農業保險公司向私有保險公司提供比例再保險和超賠損失再保險服務，以降低私有保險公司的經營風險，保證農作物保險制度的穩步發展。二是政府給予財政支持。主要體現在兩方面:一方面，財政部門會為購買巨災保險的農民提供保費補貼。資料顯示，1998年～2000年期間，美國財政部門為投保的農戶保費補貼率高達55%;［3］另一方面，國家相關部門對擁有農業巨災保險業務的保險公司提供補貼。三是有健全的法律保障。從《聯邦農作物保險法》(1938)到《農作物保險改革法》(1994)，再到《農業風險保障法》(2000)，在不同時期，美國均通過相應的法律規范農業巨災保險的發展。四是實行“緊急貸款措施”。這一措施旨在對加入到區域風險保障計劃中的農戶因巨災遭受巨大損失時，為其提供貸款。這一政策為穩定農戶的生產生活起到積極的作用。五是發行巨災債券。這是農業巨災保險的保險人進行風險分散轉移的一種方式，拓寬了融資渠道。芝加哥交易所于1995年發行的巨災期權和于1997年發行的巨災證券就是這樣一種形式。
(二)巴西
巴西早在20世紀30年代就推行了冰雹保險，但賠付率過高，最高達380%。［4］經過多年發展，直到2004年，巴西才有了比較完善的農業巨災保險體系。巴西農業巨災保險主要以國有控股農業保險公司為主導，私有保險公司適當參與運營;采取自愿與強制相結合的形式，如果農戶申請了農業貸款，則政府強制其參保農業巨災保險。否則，農戶可自行選擇是否投保。巴西農業巨災保險的做法如下:一是政府積極參與并起主導作用。2004年起巴西政府開始積極鼓勵農戶購買巨災保險，并對其保費進行適當補貼，農業巨災保險惠及到了農戶家庭。二是積極制定相關法律，確保巨災保險制度運行通暢。巴西政府于2003年先后頒布了多項專門的農業巨災保險的相關法律法規，保證保險公司與農戶雙方之間責權利的有效實施。三是建立農業巨災保險基金。該基金資金來源于國家的財政預算及農業保險公司的利潤，主要用來保障農業巨災保險市場的正常運轉。
(三)法國
法國早在1840年就成立了農業相互保險公司，后更名為法蘭西農業相互保險集團。法國的農業巨災保險主要包括以下內容:首先，推行低保費、高補貼的政策，政府加大對農業巨災保險的保費補貼，這顯著增強了農戶的投保意識。其次，法國政府在《農業保險法》中規定，生產一些關系到國計民生的農產品的農戶必須投保農業巨災保險;法國農業巨災保險和該國其他形式的商業保險不同，政府成立了專門的政策性的農業保險機構，保證農業巨災保險的正常發展。政府補償保險公司因承保農業巨災保險所產生的赤字，這一舉措增強了農業保險公司承保農業巨災保險的信心，有力地保障了農業巨災保險市場的穩定發展。法國農業巨災保險的做法如下:一是提供法律保障。政府制定了《農業保險法》，明確規定農業巨災保險的承保范圍和當事各方的責權利，保證了保險市場的有效運行，并對從事農業保險的相關機構給予稅收減免。二是成立農業保險集團。法國的農業相互保險集團是國家控股、私有制企業參與的股份制公司，該集團負責法國所有農業保險的相關業務。三是成立農業合作保險組織。該組織是農戶自愿成立的以互利互惠為原則的民間農業保險合作組織，該組織開展一定的保險業務，是非盈利性質的。［5］#p#分頁標題#e#
(四)日本
日本上世紀三、四十年代就頒布了《家畜保險法》、《農業保險法》和《農業損失補償法》等，在這些法律法規的支持下，日本實施以合作組織為基本形式的農業巨災保險制度。日本農業巨災保險的主要內容有:一是有以農田的損失為標的的和以農戶的損失為標的的兩種投保方式。這兩種投保方式農戶可自行選擇，但每種投保方式在保費、保險金額等方面存在一定差異。二是規定農作物巨災保險的承保期限，一般是從作物播種到收獲為止。三是保額不同。以農田為標的的保險方式，類似于美國的農業巨災保險方式中賠償方法的測定，其保額以該農田歷史平均產量的70%左右為標準。四是農戶和政府各承擔一半的保費。五是采取強制性保險與自愿保險相結合的方式，對種植重要農作物的農戶強制其進行投保，其他作物根據農民意愿自由選擇。日本農業巨災保險的主要做法有:首先是立法支持。從《家畜保險法》到《農業保險法》再到《農業損失補償法》，根據農業的發展，政府還對相關法律不斷進行完善，從而為日本農業巨災保險的穩步發展提供強有力的制度保障。其次是組織架構明晰。村級、縣級和省級保險機構較為完善，村一級建立基層農業巨災保險組織，府縣一級建立合作社聯合會，農林水產省設立農業共濟再保險機構，互相支持。［6］另外，日本政府還以提供保費補貼和再保險的方式參與到農業巨災保險中。
三、啟示
(一)強化政府的主導作用
農業巨災保險的高賠付特點決定了政府必須參與到農業巨災保險中。從各國的實踐看，政府在農業巨災保險中發揮了重要作用。一是保費補貼。美國、法國、日本等國政府均以不同的方式對農業巨災保險的保費進行補貼。二是制定政策。巴西、法國等國都根據本國的實際制定相關政策，即采取強制與自愿結合的方式。三是對農業保險機構給予稅收優惠。法國對直接參與到農業巨災保險行業的相關單位給予稅收全免的政策。根據我國的實際國情，農業巨災保險的發展應加強政府的主導作用，政府應在以下幾方面起到支持作用:針對各地的實際情況，對農戶進行不同程度的保費補貼;對一些種植關系國計民生農作物的農戶，要求他們強制投保，同時推出其他優惠政策，鼓勵農戶投保，提高參保率;對推行農業巨災保險的保險公司實行稅收優惠政策;擔負起一定的再保險責任。參照國際經驗，依據我國的實際情況，應建立以下四種機構:農業巨災保險的監管部門、產品研發機構、專門的再保險集團和負責具體經營的農業保險公司。國際實踐表明，農業巨災保險多數是非盈利性的，中央政府應與各地方政府配合，針對當地實際情況，與商業保險公司聯合建立起政策性農業巨災保險經營機構。同時，應對農業保險公司的經營進行監督管理，保證行業正常有序地發展。
(二)建立健全法律法規
農業巨災保險發展較為成功的國家都制定了相應的法律法規，來規范本國農業巨災保險市場的發展，完善的法律法規是農業巨災保險市場發展的堅強后盾。近年來，我國已開始重視農業巨災保險的發展，但還沒有專門針對農業巨災風險的法律和法規。根據我國農業巨災保險的市場需求，考慮各地的經濟發展狀況，借鑒國外相關經驗，建立具有中國特色的農業巨災保險法律法規對我國農業巨災保險市場的發展具有重要意義。
(三)采取多種方式分散風險
目前，常見的風險分散機制主要是再保險。針對農業巨災保險的高風險、高賠付率的特征，以再保險作為單一的農業巨災風險分散方式不能滿足農業巨災保險發展的需要。今后應采取的措施如下:一是發行適合我國國情的巨災證券，將巨災風險證券化;二是加強銀保合作，探索農村信貸與農業保險相結合的互動機制;三是政府聯合社會公益機構和農業保險公司建立起農業巨災風險保障基金，基金資金可考慮從國家財政預算、公益機構募捐、農業保險公司利潤等方面籌集;四是建立專門針對農業巨災保險的巨災再保險集團，為部分保險公司提供堅實的后盾。
(四)加強專業人才的培養
我國的農業巨災保險體系尚不完善，人力資源相對薄弱，缺乏保險、教學、農業、法律等多方面的高端復合人才。因此，要注重這方面的人才培養，加強國際間的交流與合作，學習國外先進經驗，逐步培養出本國農業巨災保險專業人才，積極參與到我國的農業巨災保險體系建設中，為我國農業保險事業的發展提供豐富的人力資源。
