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作者：丁文俊 單位：財政部農業司林業處
在研究編制“十二五”規劃綱要時，黨中央明確提出要重視頂層設計，加強對改革的統籌力度，把已經或將要實施的政策措施，與社會主義市場經濟等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，把改革真正提升到制度和體制建設的層面。運用頂層設計的理念，從根本性、整體性、系統性等角度去把握、分析、構建林業財政政策，對于提升政策視野、加強政策儲備，逐步完善林業財政政策體系具有重要意義。
一、統籌研究，綜合解決是“十一五”時期林業財政工作的突出亮點
（一）建立補貼體系，實現了全覆蓋“。十一五”時期，中央財政相繼開展了林木良種補貼、造林補貼和森林撫育補貼等三項補貼試點工作。從此，契合林業生產全過程的良種、造林、撫育等各環節均得到中央財政支持，填補了財政投入的空白，實現了全覆蓋。林業逐步從傳統、粗放、外延式發展階段向現代、精細、內涵式發展階段邁進。
（二）銜接相關政策，推動了齊發展“。十一五”時期，中央財政在研究完善各項政策時，按照“先銜接、后聯動”的步驟，有力地推動了各項政策的均衡發展。在研究天然林資源保護工程二期財政政策時，將森林管護補助政策與森林生態效益補償基金并軌，并明確管護費標準還可隨社會工資等因素適當調整。這一舉措的出臺，避免了單一工程造成的總體政策不平衡，推動了各項建設齊頭并進。
（三）統籌推進改革，激發了生產力“。十一五”時期，中央財政著力推進了以集體林權制度改革為主體的林業體制改革，以“統籌推進”為出發點，分別從直接補助、間接減負、增強后勁等多個角度發力。首先是對全面開展改革的地區安排工作經費補助，有力地促進了“明晰產權、勘界發證”的工作；其次是減輕了林業生產經營者的負擔，將育林基金征收比例從20%降低到10%以下，并對地方財政減收部分安排轉移支付補助；第三是迅速擴大林業貸款貼息規模，對改革激發的貸款需求予以貼息扶持，并安排保險保費補貼，建立了政策性森林保險制度，從而增強了抵御風險的能力。在中央財政“組合拳”作用下，集體林權制度改革全面、迅速地推進，全國超過8成的集體林地完成了改革，農村基本經營制度得到了穩定和完善，現代林業發展獲得了強大動力。實踐證明，統籌研究、綜合解決的做法，對整體地、系統地推進林業財政政策體系建設發揮了重要作用。“十一五”的工作，已經在一定程度、一定范圍上踐行了頂層設計的理念。但是，與黨中央的要求相比，我們對于頂層設計理念的把握還不夠深入。
二、頂層設計理念與林業財政政策
頂層設計的理念最初來自于工程建筑學。比如，要完成某一項工程，必須要思路一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化，從全局出發，對項目的各個層次和要素進行統籌考慮。第二次世界大戰后，這一工程建筑學理念被西方國家廣泛應用于軍事和社會管理，逐漸成為政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方式。改革開放以來，推動我國各項事業發展的重要模式是“摸著石頭過河”，即先行試、大膽干、有錯改。這種模式，為突破陳舊體制的束縛，迅速打開工作局面提供了方法論依據。如今，改革開放已愈33年，各種矛盾錯綜復雜、各種利益交錯制肘，任何一項政策變動已不可能再讓所有人獲益。先試先干再改的模式，讓國家付出了高額學費，浪費了諸多良機。因此，改革必須要有序進行。運用頂層設計的理念，就是為改革提供可遵循的“序”。將頂層設計理念運用于林業政策研究，主要把握以下三個方面：一是根本性，即從根源和主要矛盾出發。根本性是頂層設計理念的首要點。只有把握了林業發展的根源和主要矛盾，才能使政策體系符合國家對于林業發展的戰略定位，滿足社會對于林業發展的主體需求。二是整體性，即從整個集體或事物的全體出發。整體性是頂層設計理念的核心點。要把每一項林業財政政策的設計，放之于整個林業乃至大農業、大生態的全局中考慮，放之于全國一盤棋的總體中謀劃。三是系統性，即從相互聯系、相互作用出發。系統性是頂層設計理念的關鍵點。要始終從系統的角度來設計和完善林業財政政策，注重內部的綜合平衡，確保政策體系高效、穩定。
三、運用頂層設計理念，是推進林業發展的重要途徑
———從生態安全的角度看。林業“三個系統一個多樣性”是維護國家生態安全的基礎。森林生態系統是地球之“肺”，濕地生態系統是地球之“腎”，生物多樣性是地球之“免疫系統”，荒漠化生態系統是地球之“癌”。四者互為因果、缺一不可，不能厚此薄彼。長期以來，對森林生態系統的投入遠遠大于對保護濕地生態系統、生物多樣性以及防治荒漠化的投入。今后一段時期，要在繼續保持對森林生態系統支持勢頭的同時，著力加大對保護濕地生態系統、生物多樣性和防治荒漠化的投入力度。
———從生產促進的角度看。育苗、造林、管護、撫育經營至成材是林業生產的有機整體，就像人從孕育、出生、養育、教育鍛煉至成才一樣。過去，受財力所限和形勢所迫，把主要精力用于造林及管護，在低水平保護了森林資源，推進了國土綠化。今后一段時期，要在繼續支持造林和管護的同時，大力扶持良種苗木培育和森林撫育經營，并做好科技推廣工作。
———從區域發展的角度看“。十一五”時期，中央財政安排的林業財政資金的80%以上用于支持天然林資源保護、退耕還林等兩大林業重點生態建設工程，其中天然林資源保護工程覆蓋東北、內蒙古等重點國有林區和長江上游、黃河上中游地區的17個省（區、市），退耕還林工程覆蓋中西部水土流失嚴重的25個?。▍^、市）。除此以外，其他?。▍^、市）得到的中央財政投入很少。即便在同一?。▍^、市）內，受工程區范圍的限定，相當部分地區也得不到有效扶持。這種情況，盡管與林業的地域性相關，但違背了均衡發展的要求。今后一段時期，要逐步改變林業財政政策受制于重點工程的局面，增加對非重點工程?。▍^、市）的扶持，加大對非工程市（縣、區）的投入，并支持非重點工程省（區、市）出臺局部性生態建設和林業發展規劃，逐步使林業財政政策向普惠制目標邁進。#p#分頁標題#e#
———從體制放活的角度看。體制不活、機制不順始終是制約林業發展的根源，適應社會主義市場經濟體制要求的林業宏觀調控體制尚未完全建立。國有林區行政管理冗員低效、機構重疊，資源管理條理不清、關系混亂，國有林區總體上經濟發展落后、社會暮氣沉沉；集體林區林木采伐、資源流轉等相關配套改革滯后，主體改革也引發了若干新矛盾（如主體分散性與生產規模性之間的矛盾），都對改革前景增添了不確定因素。今后一段時期，要統籌研究推進林業體制放活，力爭國有林區體制改革取得突破性進展，并鞏固集體林權制度改革成果。
四、抓住歷史機遇，順應歷史潮流
（一）黨中央國務院高度重視林業發展。中共中央、國務院于2008年頒發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）。2009年6月，中共中央召開了新中國成立以來的首次中央林業工作會議，再次表明了林業在國家經濟建設和社會發展中具有的重要意義。會議提出，實現科學發展，必須把發展林業作為重大舉措；建設生態文明，必須把發展林業作為首要任務；應對氣候變化，必須把發展林業作為戰略選擇；解決“三農”問題，必須把發展林業作為重要途徑。2009年9月，總書記在出席聯合國氣候變化峰會開幕式時莊嚴承諾，今后中國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃，并繼續采取強有力的措施，大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。2009年11月，中央領導指示要“依靠人民群眾，依靠科學技術，依靠深化改革，扎實開展植樹造林活動，著力加強森林保護和經營，確保實現2020年的奮斗目標”。
（二）林業發展面臨新使命、新要求、新任務。一是建設生態文明賦予了林業發展新的使命。當前我國生態狀況總體仍然十分嚴峻，資源環境承載力差已成為我國經濟社會可持續發展的最大制約因素，嚴重壓縮了中華民族的生存發展空間。生態差距已構成我國與發達國家之間最主要的差距之一。二是應對氣候變化對林業發展提出了新的要求。全球氣候變化已經成為人類共同面對的嚴峻挑戰。林業是國際公認的應對氣候變化的重要手段和有效途徑。進一步充分發揮我國林業碳匯的功能和潛力，將為我國經濟社會長遠發展贏得排放空間和發展時間。三是全面建設小康社會對林業發展提出了新的任務。山區的發展、農村的進步是實現我國全面建設小康社會目標的難點和關鍵。林地是農村、農民最重要的生產資料之一。著眼于比耕地大3倍的3.79億公頃林地、濕地和可利用的沙地資源開發，進一步挖掘林業的多種功能和效益，可以為農民就業增收、脫貧致富提供多種途徑。
（三）生態意識的提高及綜合國力的增強，為林業發展提供巨大動力。近年來，隨著天然林資源保護工程、退耕還林工程、森林生態效益補償等一系列林業重大工程與項目的實施，全社會的生態意識不斷增強，生態知識不斷普及，生態價值觀、生態政績觀、生態消費觀逐步樹立。近年來，我國綜合國力不斷增強，國家財政收入連創新高，已經完全具備了持續加強扶持林業發展的能力和條件。
五、政策建議
（一）總體構想
運用頂層設計理念完善林業財政政策體系的思路是：以科學發展觀為指導，緊扣林業發展根本性、整體性、系統性問題，通過加大投入、創新機制，在生態安全、生產促進、體制改革等方面有新突破、有大作為。運用頂層設計理念，要著重把握完整、均衡、簡便的“三項原則”。一是完整。林業財政政策應覆蓋到需要扶持的各個領域和環節。由于林業產品的公共性和效益的外部性，林業發展需要公共財政的大量投入。盡管在林業不同的領域和環節，財政扶持的方式、力度各不相同，但至少不應空缺。二是均衡。林業財政政策覆蓋地域范圍廣、受益對象多，各項政策措施之間應當盡可能均衡。這種均衡，不是補貼標準的簡單平衡，而是通過財政扶持，使受益對象實現“能力均衡”。三是簡便。林業財政政策既面對千家萬戶，又貫通各級政府，政策體系要簡單易懂、方便易行。在研究時可以有復雜的論述和推理，但是出臺的政策措施應當好理解、好執行。要堅定不移地推進林業財政資金的整合工作。按照上述思路和原則，運用頂層設計理念完善林業財政政策體系的目標結構是：以生態效益補償和保護區補助為主體的，針對森林、濕地、荒漠和生物多樣性“三個系統一個多樣性”的生態安全政策；以補貼、貼息為主體的，針對育苗、造林、撫育、采伐、加工等林業生產全過程的生產促進政策；以社保補助、綜合獎勵為主的體制改革政策。
（二）具體政策
1.生態安全政策。以生態效益補償“面”上政策和保護區補助“點”上政策相互交織組成。一是以森林生態效益補償制度逐步替代天然林資源保護、退耕還林等林業重點工程的保存環節，實現不分省份、不分工程，只按照林地權屬、生態區位（國家級公益林或地方級公益林）實行分層次生態效益補償政策。二是建立健全森林生態效益補償機制。中央財政不斷提高國家級公益林的補償標準，并促使地方財政加大對地方公益林的投入力度；實現多種渠道籌集補償資金來源。三是保護區補助涵蓋對森林、濕地、野生動植物等類型的保護區（含國際重要濕地、森林公園、濕地公園等）和沙化封禁土地保護區的投入。
2.生產促進政策。生產促進政策以現有的林木良種補貼、造林補貼、森林撫育補貼、林業科技推廣示范資金、林業貸款財政貼息資金等五項政策為主要內容。一是五項補貼（補助、貼息）逐步實現普惠制，涵蓋各類育種（苗）、造林、撫育、技術推廣主要主體，覆蓋全國各?。▍^、市）。其中，以造林補貼逐步替代天然林資源保護、退耕還林等林業重點工程的造林環節。二是根據育苗樹種、造林地域、撫育成本，實行動態的、區別的補貼標準，特別是對立地和氣候條件差、林業發展滯后、經濟條件困難的地區予以傾斜。三是擴大林業貸款貼息規模，著力做大林農和林業專業合作組織的小額貸款貼息，使之成為產業發展與農民增收的雙輪驅動器。
3.體制改革政策。以社保補助、綜合獎勵政策，重點推進國有林區及國有林場體制改革；以林業專業合作組織為抓手鞏固集體林權制度改革成果。一是對國有林區和國有林場改革所需成本，建立分級負擔制度。中央財政著重幫助解決具有統一性、流動性問題。如主要通過社會保險補助方式，解除職工和居民的后顧之憂。二是裁減冗員、精簡機構、剝離職能等由地方財政解決。對于措施得力，成效顯著的，中央財政通過綜合獎勵予以支持。三是對已經從集體手中分到了林地的農民，通過扶持林業專業合作組織，使他們再聯合起來，發揮規模效應，應對共同風險。#p#分頁標題#e#
（三）步驟設計
1.生態安全政策。第一步，按照完整的要求，盡快啟動對沙化土地封禁保護區的補助工作，使沙化土地治理得到中央財政的扶持，并加大對濕地保護補助的投入力度。同時，在多渠道籌集森林生態效益基金來源上取得實質性進展。第二步，2015年左右，將中央財政森林生態效益補償標準，提高到集體和個人所有的20元／畝，國有的10元／畝，并建立起補償標準增長的長效機制。第三步，現有的天然林資源保護、退耕還林等林業重點工程逐步到期后，由多渠道、高標準的森林生態效益補償政策替代。同時，將現有的林業國家級自然保護區補助和濕地保護補助資金，以及沙化土地封禁保護區補助資金整合，建立生態安全與生物多樣性保護的綜合補助。
2.生產促進政策。第一步，“十二五”期間在進一步加大投入的基礎上，做好林木良種補貼、造林補貼、森林撫育補貼等三項補貼的試點工作，并在總結試點經驗的基礎上，建立林木良種補貼、造林補貼、森林撫育補貼三項政策。第二步，在進一步做大林業貸款財政貼息規模的基礎上，著力加大對林農和林業合作組織的小額貸款貼息力度。第三步，將運行成熟的林木良種補貼、造林補貼、森林撫育補貼、林業科技推廣示范補助資金等四項政策整合為林業生產綜合性補貼。
3.體制改革政策。第一步，盡快啟動國有林場改革試點，對國有林場職工和居民社保繳費予以補助。在試點的基礎上，研究建立財政分級負擔的國有林場改革支持政策。與此同時，通過綜合獎勵措施，推進國有林區體制改革。第二步，加大對林業專業合作組織投入力度。在分配資金時，向已經完成集體林權制度主體改革，且推進林權抵押貸款流轉和產權交易、資源資產評估、林木采伐限額管理等多種改革深入的地區傾斜。第三步，綜合推進國有林區和國有林場改革，減輕林區人口壓力，理順行政和資源管理體制，促進林區實現經濟社會和諧發展。
