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本文作者：白燕茹 單位：山西農業大學公共管理學院
環保法明確規定縣級以上的地方政府才有環境監管權，將環境監管職責定位在縣級以上人民政府的環保等主管部門，對于縣級以下人民政府及其有關行政主管部門是否承擔環境監管職責沒有作出規定。法律規范缺乏對鄉鎮政府環境保護職權的規定，導致現實中即使有些時候鄉鎮政府已經意識到自身環境監管的職責，但是也會因為執法的合法性依據缺失導致他們的執法熱情不高。其次，關于農村環境治理的政府機構設置層面，農村環保機構不健全。目前，多數地方縣級以下政府基本沒有專門的機構管理農村環境問題，環境保護機構僅僅在縣一級地方政府中設置。雖然作為“綜合管理部門”的縣級環保局對環境保護方面進行綜合管理，但是對農村生活和農業環境管理涉及的不多，尤其是目前的縣環保局由于各種原因幾乎不能檢測到由于鄉鎮企業的超標排污、城市污染向農村轉嫁等產生的各種環境污染問題。最后，關于農村環境治理的政府人員認識層面，基層干部重視不足?？h一級甚至是鄉一級人民政府是主管農村環境保護的主體責任政府。但是，在經濟發展過程中，由于這些地方政府的不少基層干部薄弱的環境保護意識和法制觀念，農村環境保護工作一直沒有被列在重要的議事日程里。招商引資時，為了吸引投資而忽視環境的負面效應，造成引進項目的同時附帶了污染源，同時在日常的生產、生活方面忽略了指導農民對所產生的污染采取相應的措施加以防范。事后當農民向基層干部反映農村環境侵權行為問題時，不作為行為常見，不能對農民進行環境維權履行職責和義務。［1］
最近幾年來，頻發的農村環境群體性事件令人擔憂，農村環境問題指的是因環境問題而引發的農村群體性事件。比如，2012年10月下旬寧波的Px項目引發的上百名村民上訪案件。［2］農村環境群體性事件發生的深層次原因是農民在農村環境治理中參與權的缺失。目前，我國有關環境立法對公眾參與制度的規定，形式上大多采取的是以政府為主導的自上而下的形式；內容上由于法律條款規定過于原則抽象，可操作性不強；過程上忽略事前的監督，側重于事后的監督。一言以蔽之，目前的這種公眾參與的方式缺乏一定的自主性、可行性和持續性。公眾實際上幾乎對參與的事項和程序都沒有自主權，是受主管的行政部門的態度決定的參與?，F實中，我國政府在某種程度上已經直接管制了民間環保力量的自我組織，地方政府的強勢控制，使公眾在環境保護方面的參與形同虛設。關于農村環境的公眾參與也適用一般環境法律規范的規定，所以農民在農村環境治理的參與中也存在這樣的問題。
農民對農村環境保護的參與是實現環境效益價值的一項重要保證。農村環境治理中吸收農民參與進來可以很好地調動農民的積極性，在作出決策等事項時可以提高可行性、科學性，從源頭上預防，是實現環境效益價值的一個重要途徑。同時，農民參與農村環境治理是實現環境正義的一項重要保障，農民的這種參與可以充分實現其作為農村環境利益的主體對其自我利益的一種表達。在農村環境保護行政立法、行政決策、行政執法和監督救濟中，允許農民參與，農民就可以與其他環境權益主體一樣享受公平的待遇，充分表達和維護他們的環境權益訴求，最終實現環境正義的價值追求。
薩克斯的“公共信托理論”告訴我們，作為公民，我們人人都享有環境權。環境權是屬于每個人的，而政府只是接受公眾委托保護環境，并且有保護公民享有環境權的義務。［3］從狹義的環境權角度來講，我國憲法沒有明確規定公民的環境權。但是我國憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”依此可以推斷出，憲法是保護公民的環境權的，這是以國家義務的形式，確認了公民的環境權，可以理解為環境權是憲法確定的公民的一項基本人權。作為基本人權的環境權是指公民享有在無污染無破壞的環境中生存并且利用環境資源的權利，具體包括對環境的使用權、知情權、參與權、請求權等權利。［4］作為普通公民一部分的農民當然享有環境利益訴求，具有參與農村環境管理的權利。所以，作為環境利益訴求的主體，農民對于農村環境的參與治理可以合理地利用并保護農村的環境資源，進而實現自己的參與權利。
農民參與農村環境治理，是農民與地方政府進行合作治理，實施參與式行政。國家環?？偩种贫ǖ挠?006年施行的《環評公眾參與辦法》，雖然僅僅是效力較低的部門規章，但是也為公眾提供了參與環境保護的法律平臺。根據該規章的制定，有兩方面的要求：一是政府的環保政策、地方規劃和地方立法的制定，必須要有公眾參與；二是涉及到引進可能對居民利益造成影響的項目時，必須有公眾參與。這個公眾參與適用在農村環境治理中，就是要求地方政府在制定農村環境法律治理的規范性文件時和在涉及到引進可能對村民利益造成影響的項目時應該允許農民參與。農民參與的一個大的阻礙就是政府信息公開機制不健全，農民參與環境治理必須以掌握相應信息為前提。信息公開機制的逐步建立完善是農民參與農村環境治理的前提，它為農民參與農村環境治理提供了信息保證。
2008年5月實施的行政法規《中華人民共和國政府信息公開條例》和國務院環保局的部門規章《環境信息公開辦法（試行）》均為農民參與農村環境治理提供了信息保證。它要求主管環境保護的地方政府部門或者環保部門要實現環境信息公開，明確規定了公開的范圍和方式、程序等。這種信息公開應用在農村環境治理中，就是讓農民了解農村的環境質量、環境污染事件、排污費的征收與使用等信息，以期通過信息的公開讓農民了解自己所在村區的環境狀況。同時，農民也可以依法申請相關部門公開。農民參與農村環境治理是農村民主制度的內在要求。以尊重多數人為原則的民主，體現在社會管理體制中是要求社會中的公眾基本上可以直接或間接的方式影響本組織最終的決定。［5］在社會前進的潮流中，農村的民主制度建設相比之前也有了較大的發展。最有利的證據是為了保障農村地區民主制度的實施，村民自治制度在我國憲法中被直接確立?！稇椃ā返?條：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”根據憲法的規定，具有自治性組織的村委會是農民實現民主的組織保障。村委會以村民自愿為基礎，通過自我管理、自我服務、自我教育等各種方式來實現農村自治。農民可以自己的意愿通過村委會對包括農村環境保護事業的社會事務和文化事務進行管理。#p#分頁標題#e#
建立農民參與農村環境治理行政法制模式的建議
結合我國實踐，目前我國的參與式行政在行政法制領域具體體現在行政立法、行政決策、行政執法和監督救濟等四個方面。［6］在西方國家和我國臺灣地區，政府在制定環境方面的立法時，會吸收公眾參與進來。以美國為例，美國在環境管制領域，尤其是環境方面的立法，以合意決定以及“合意管制”的試驗越來越普遍。比如，美國協商制定《清潔空氣法》中的設備泄露規則，環保署邀請了利害關系人進行了協商，成立了協商委員會。協商委員會包括代表各方不同利益的石油、化工、制藥行業，州與地方行政機關的代表以及環保組織全國自然資源保護委員會的代表。實踐表明，這種協商立法過程在很多方面優于傳統的通告和評論，避免了立法的繁雜及不合理，也對公眾的利益實現了最大的保護，實現了雙贏的效果。［7］我國政府在制定農村環境方面的行政立法時，也應當聽取包括農民在內的各界意見建議，不能因為農民文化水平低就忽視農民的作用。比如每年6月份許多城市開始“禁焚燒麥秸稈”的專項整治活動，［8］這種整治活動的依據一般是地方性法規。在制定地方性法規時，有的領導提出禁止焚燒麥秸稈是防止環境污染的源頭上的治理。再加上有些專家認為空氣質量不好的主要原因是廣大農村焚燒麥秸稈所產生的濃煙。在這樣一個背景下，“禁焚燒麥秸稈”的禁令就產生了。從以上推論看，似乎都只有代表政府一方的單一聲音，而沒有社會其他階層的不同聲音，尤其是權益可能被侵害的廣大農民的聲音。這樣制定的行政立法，可能既浪費了立法的成本又起不到立法所要實現的目的。具體農民參與行政立法的構建來講，應當在起草立法時采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等形式吸收農民參與進來，要切實聽取農民的意見。
2009年曝光的陜西省鳳翔縣血鉛污染事件就是農民沒有合理參與行政決策的一個典型悲劇。根據環境影響評價報告，在工廠1000米之內不能居住人，當地政府卻認為500米就足夠了，并“承諾”三年內完成居民搬遷，但事實上這一“承諾”并未兌現，最終釀成大禍。［9］這類由政府主導的農村環境悲劇并非個案，所以政府在農村環境決策的制定中應該建立制度化的渠道讓農民表達意見。我國農村行政決策不能完全是地方黨政官員一方的決定，有時地方官員為了追求GDP的增長，一味地搞政績工程容易忽視農民的權益。農民的參與可以對地方政府的這種行為進行一種約束，比如在招商引資方面，農民可以對有關建設項目的立項選址的方案、企業的布局等是否能夠對周邊環境可能造成不良影響提出相關的建議。同時讓受污染之害的農民有民主權利能夠同排污企業進行博弈，并且能夠得到政府機關與司法機構的保護與支持。具體農民參與行政決策的構建來講，第一種方式是農民參與農村行政決策可以通過村民自治組織村委會提出建議，村委會將村民的意見集中起來后可以向鄉鎮政府反映，這種自下而上的反饋機制使農民被動參與變為主動參與，更能形成協調聯動的民主過程。同時，地方政府可以開通反映農民意見、建議的直通渠道，如市、縣環保局設立專門接待日、信箱、網站等，及時收集農民對行政決策的一些看法。第二種方式是在地方政府作出可能會影響農民利益的行政決策時采用協商會、座談會、開放式聽取意見等方式聽取農民的心聲，切實回答和解決農民提出的問題，改變一貫的政府主導型的行政決策的作出。
行政執法是行政活動中最常見的活動，農民參與行政執法也是必需的。具體農民參與行政執法的構建來講，首先，地方政府可以制定農民參與治理的行政獎勵機制。農業生產方面，鼓勵生態農業的發展［10］并給予行政指導，對生態農業實施好的農民給予行政獎勵；農業生活方面，可以設立專項基金，設立獎金或獎品，對生活垃圾處理得當并表現突出的農民給予獎勵。對于污染農村環境的行為，可以鼓勵農民進行有獎行政舉報，并且在鼓勵的同時制定相應的規范來約束農民胡亂舉報的行為。其次，在農村環境治理的行政處罰方面，針對農民的處罰要保障農民對于行政處罰享有陳述權、申辯權，要求告知權，要求聽證權、復議申請權、訴訟請求權，提出賠償權等一系列合法對抗權利。為了實施方便，地方政府可以根據實際需要組建監察組或發動農民建立監督隊伍，必要時可以委托這些隊伍作出批評教育。最后，針對農村工業污染的處罰行為等一系列行為，包括政府的不作為以及政府的處罰行為較輕等等，可以考慮公益訴訟的引入。
在農村環境治理中，農民的監督起著重要的作用。這種監督適應了現在的農村環境治理吸收農民參與的這種形勢，從某種程度上保障了農民的參與權，最大限度地發揮了農民群眾監督的力量，彌補了行政執法、監督力量的不足。具體農民參與行政監督的建構來講，從農民群眾這個角度，是要探索在農民群眾中引入民主評議制度，以期實現對農村環境綜合整治工作的定期測評，通過測評結果可以側面掌握政府在農村環境治理工作中的不足以便能夠進行及時糾正；從地方政府這個角度，短期內可以考慮地方政府通過開通環保投訴熱線的方式受理農民群眾的投訴監督訴求，長期內可以考慮建立完善信訪接待制度接受監督。
