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本文作者：姜康 單位：中國海洋大學法政學院憲法與行政法專業
一、信息與信息利用是行政立法的必然要求
立法對于信息具有高度的依賴性。“整個立法過程是一定意志體現的過程，而一定意志的形成和表達，都是離不開知識和經驗的。”①這里的知識和經驗可以算是一種有效信息。一部法律（包括法規、規章）的出臺必然是對一定信息的總結和利用，作為法律的制定機關必須有在掌握了一定信息量的前提下才能立法。立法需要的這些信息不僅包括規則性信息諸如國外的立法經驗、國際規則和慣例；國內的已有的法律規定和法律實踐、政策規定、風俗習慣等等，而且包括大量的事實信息包括科技信息、社會發展狀況信息、立法所涉及各種利益分布和訴求的信息、民眾生活和法律意識程度等方面的信息。后者的搜尋更為重要,也更為困難。“說其重要,是因為立法者正是根據這類信息來判斷哪一個備選規則最適合社會環境,因而是最優的規則。脫離開具體的社會環境,我們不可能判斷出規則的優劣。”②這些事實信息具有地域性、多樣性、分散性等特征,因而對于事實信息搜尋、把握和利用更為復雜和困難。行政機關的職能決定了行政機關與公民的社會生活聯系密切，所以行政機關相比較立法機關而言，具有信息搜集和利用的優勢即全面獲取信息的多元渠道和整合多層次信息的能力。所以各國都將一定的立法權委任給行政機關，以便行政機關能夠更好的完成立法任務實現立法目的。對于信息搜集和利用成為行政立法一個必然要經歷的任務和過程。
信息對于立法而言不僅是一種客觀需要，而且有的信息比如知識和經驗還是法律力量的來源。行政立法是一種公共決策，是對社會上各種利益的分配和調和的過程。行政立法質量的好壞關系到所立之法的正當性、合理性和法的實效。為了能讓這種公共決策起到良好的治理效果，一方面，行政機關必須收集大量有效信息。如果信息搜集不全面就會導致或者立法不科學（比如關于節能建筑方面立法沒有節能技術的支撐就會不科學），另一方面，行政立法機關信息利用不合理不科學將會引起利益分配不公、執法困難，浪費立法資源的后果。因而行政立法機關想立民主之法、科學之法，必須重視信息的搜集和信息的利用。
二、公民參與是行政立法信息搜集和利用的有效途徑
對于行政立法機關而言，進行一項立法所需要的信息最難搜集和利用的就是事實信息。這些事實信息既是立法的資源又是立法的環境，有效的利用事實信息將關系到行政立法質量的好壞。所以行政立法機關必須做好事實信息的搜集和利用工作。行政立法離不開事實信息的搜集和利用而公民參與又是事實信息搜集和利用的有效途徑。
第一，公民參與行政立法能夠使立法信息呈現利益多元化。對于事實信息的搜集有很多方式，行政機關可以查閱資料，可以立法調研，可以咨詢專家等。這些方式的特點是信息不具有直接性，理性的成分多一些，其作用的前提在于行政立法的目的和價值分配都已經完成，尋求的只是實現行政立法的目的的手段。而如果立法信息僅有包括立法機關在內的專家們的意見和信息，那么就會導致“專家會以自己的價值判斷代替大眾的價值判斷,而這種價值判斷又和專家自身利益相勾連。常見的情況是以行政官僚集團利益代替公共利益；最嚴重的情況是,公共行政成為私利集團的營利行為,行政機關被各種私利的代表‘俘獲’而失去自身的公共性,而專家則成為實現私利的人。”③而公民參與這種信息搜集和利用方式的特點是具有直接性，是公民個人利益的一種表達。它能夠防止立法信息呈現利益的單一性，避免凸現部門利益、地方利益的立法從而達到平衡立法的利益分配，增加立法的正當性效果。
第二，公民參與行政立法能夠提高行政立法對于信息搜集和利用的效率。事實信息多來自于社會生活，公眾往往就是是制造事實信息的直接主體或間接主體。公民參與這種方式最能夠反映生活事實的原貌，其提供的信息具有真實性、及時性。行政機關不用花費大量的人力和物力，可以在很短的時間內集中民意，搜集社情。所以為了減少信息搜集的成本，提高信息利用的效率讓公民參與行政立法不能不成為行政立法信息利用的有效途徑。
第三，公民參與行政立法能夠對行政立法進行信息反饋，為下次行政立法積累經驗。公民參與不僅僅可以在立法之前進行，還可以對立法的運行和執行情況進行意見反饋。公民參與是一種全面的參與，包括法規、規章的制定、修改和廢除的整個立法過程。法規、規章實施過程中的反饋意見，是衡量一部行政法規或規章實效性的重要參考信息。行政立法機關可以根據公民對于法規、規章的實際實施情況的意見進行修改和廢止。此外對于公民的反饋意見可以進行信息儲存和積累，為下一次的行政立法積累經驗。
三、對公民參與行政立法的現狀分析
雖然我國在關于行政立法的法律和法規中認可了公民參與，但是目前的公民參與仍然處于不充分不積極狀態。除了公民自身的參政意識和參政能力的因素外，在制度方面仍然存在著保障不力的地方。
第一，行政立法信息搜集過程中對于公民參與權利保障不力。在行政立法的立法規劃和起草之前階段，行政立法機關的主要任務是信息的搜集。信息的搜集必須“廣開言路”，才能符合科學立法的需要。這些需要搜集的信息包括立法所要解決的問題，解決問題的辦法等等。這些信息一方面可以直接來自于公民的立法建議，另一方面，公民可以對立項所涉及的問題發表自己的看法。然而在目前的行政立法程序中除了少數的城市比如上海市、廣州市有對公民參與行政規章有立項建議權、可以提出立項建議外，多數行政立法程序規定都沒有在立項階段保障公民參與的權利。立項階段缺少公民參與，將使立法資源不能夠從公民生活的需要出發，而只能夠從政府的管理需要出發，其實是對公民立法資源的一種剝奪。從信息利用角度來看，缺少公民對立項的參與也造成了信息的不對稱，使得立法規劃的必要性、可行性失真。
第二，行政立法信息利用過程中對于公民參與權利保障不力。在行政立法過程中，對于信息利用主要體現在起草過程和審議過程。這兩個立法階段雖然都有對公民參與的規定如《立法法》、《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》均規定，制定行政法規、規章草案時可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見。但是對于聽取意見的制度一方面程序不夠具體不夠強制，另一方面缺少對公民意見的反饋。只在草案審議時將聽證記錄情況上報，但是對于公眾的意見采納不采納沒有進行評議和反饋。#p#分頁標題#e#
第三，行政立法的信息不夠公開。公民參與行政立法的前提是行政立法的程序必須公開化和透明化，但是我國目前行政立法不夠公開、透明。首先，行政立法的過程不夠公開。從《立法法》、《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》的規定看法規、規章的立項、起草、審議大多是在政府機關內部進行，而對各個立法階段的信息公開都是由行政機關認為關系重大的問題才公開，公開的形式也由行政機關自主決定，使得信息公開缺少羈束性規定。其次，公民參與行政立法的情況不夠公開。雖然法規、規章制定程序都對行政機關在關系重大問題時的起草、審議要廣泛征求意見，但是對于公民意見的公開和對公民意見的處理都沒有做出公開的規定。比如立法聽證會中形成的各種公眾意見和其他利益相關者的意見以及聽證會的會議記要等都沒有向社會公開，未能實現行政立法的透明化，使得公眾很難對出臺的規章有一個過程性的了解。
第四，公民參與的方式單一化、不便利?！缎姓ㄒ幹贫ǔ绦驐l例》與《規章制定程序條例》對公民參與方式的規定都是座談會、論證會、聽證會，這種定點定時間的參與方式，不僅增加了公民參與的成本，而且限制了公民參與的積極性和廣泛性。信息獲取的渠道的單一化使得公民參與不充分不活躍，影響了行政立法的信息搜集和利用的效率。
四、完善公民參與機制保證行政立法信息的互動和循環
行政立法的過程中不僅僅是一個行政機關單方向的信息利用的過程，而且是一個與民眾信息互動與社會信息互動的過程。這個過程促使行政機關與行政相對人進行交流，達到一種信息平等的狀態從而實現雙贏的效果。為此，必須要保證公民參與立法的權利，提供給公民參與的平臺，重視公民參與的意見。
第一，保障公民的立法動議權。應明確賦予行政相對人立法動議權,并對行政相對人及行政立法主體的具體權利義務等實體內容加以規定。即:相對人有權依法向法定擁有行政立法權限的行政主體提出有關制定、修改或廢除某項行政法規、規章的立法建議或具體系統的立法議案,同時必須說明理由。
第二，完善公民參與的程序制度。對于公民參與行政立法程序的完善可以從三個方面來進行：首先，改變對于行政機關對于立法時聽取公民意見方式的自由裁量權，將座談會、論證會、聽證會適應的情況規定出來建立一種羈束性規定。其次，增加行政立法的通告評議制度。這種評議方式不會像聽證會那樣,受到時間、地點、人員數量等諸多條件的限制,是更為開闊、靈活的表意渠道,在極大程度上保障了公眾參與的廣泛性與平等性。同時,由于該制度的程序簡單、效率高、成本低,因此,從國外的經驗看,其適用也較為靈活寬泛。④最后，建立公眾意見處理說明公告制度。公眾參與行政立法,提出自己的觀點和意見,旨在得到行政立法機關的認真對待和平等考慮。制定者對公眾所提意見最終是如何對待和處理的,應在法案公布時予以簡要說明,使公眾知曉某類意見被采納或不被采納及其理由。
第三，豐富公民參與的渠道。充分利用現代傳媒手段如網絡、電視、報刊等媒介通過網絡建立公開透明的信息交流平臺比如建立類似美國的立法檔案信息處理系統。公開社會各界參與立法的過程和內容，使參與過程公開化、透明化。這不僅使得信息的表達渠道更為暢捷，提高了信息交流的效率，降低了信息交流的成本，還使得未參與立法的其他更為廣泛的社會群體、組織和公民直觀立法的過程、了解參與立法的積極意義，有利于全體公民積極參與立法的社會氛圍的塑造，更有利于促進行政機關的“服務”理念的形成，并不得不接受民意的監督，更加地嚴謹和自律，認真對待信息。
第四，增強行政立法的信息公開。行政立法的每個階段：立項計劃、草案的制定、舉行聽證、報送審查、法規公布等行政立法程序都需要公開，公眾能夠參與和監督行政立法過程，提高立法透明度和公眾參與度。