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作者：王凱偉 許云云 單位：湘潭大學公共管理學院
中國古代監察制度分為御史監察和諫官諫議兩大系統。御史旨在糾察百官違失,甚至審理皇帝交付的詔獄,是上對下的監察糾禁;諫官負責諫正皇帝或中央行政決策的失誤,是下對上的匡正。諫官制度歷史悠久,初步形成于秦漢,發展至唐代已經日趨完善,它是中國封建社會行政監察制度的重要組成部分。[1]唐代是諫官制度最為成熟的時期,其作用主要體現在諫官用傳統的儒家禮儀與道德標準去約束并規范封建君主的言行,并參與評議國家的大政方針,促進了盛唐時期的政治清明和國勢強盛。[2]研究唐代諫官制度諫官職位的設置、人員選任與考核及其運行機制等方面的經驗及教訓對于提升現代行政監督實效有著重要的借鑒價值。
一、唐代諫官制度的發展歷程及特點
1、唐代諫官制度的發展歷程
唐朝在承襲隋制的基礎上改進了政治制度,建立起新體制,并大力強化國家機器的監察職能,建立起監察體系的三項制度:御史制度、諫官制度、封駁制度。御史臺監督百官臣下,諫官監督君主,給事中掌封駁之權上下監控。三者對象不同,目的一致,相互配合,形成一個嚴密的監察網。[3]貞觀時期,唐太宗對諫官十分尊重和信任,并且能夠做到虛心納諫,從諫如流。貞觀八年,唐太宗對大臣們說:“聯每閑居靜坐,則內自省。恐上不稱天心,下為百姓所怨。但思正人匡諫,欲耳目外通,下無怨滯。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗還把諫官當作師友看待,“每思臣下有讜言直諫,可以施于政教者,當拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷一,《政體》)唐太宗也確實是把魏征、王?、虞世南等諫官當作師友看待。元稹曾回憶說:“昔太宗以王硅、魏征為諫官,宴游寢食未嘗不在左右,又命三品以上官入議大政,必遣諫官一人隨之,以參得失,故天下大理。”(《通鑒》卷二百三十七,憲宗元和元年)唐王朝在貞觀年間發展到鼎盛,在這政治清明的年代里,諫官無疑是幸運的。
高宗時期,褚遂良與韓璦因為諫言廢王皇后,自此“中外以言為諱,無敢逆意直諫,幾二十年。”(《通鑒》卷二百三,高宗永薛元年)這時,起居郎“仗下后謀議,皆不預聞”(《舊唐書》卷八十九,《姚濤傳》),起居注也形同虛設。武則天統治時期雖然廣開言路,但受酷吏周興、來俊臣等橫行暴虐行為的影響,諫官的作用很難發揮。在武則天濫用酷刑時,只有狄仁杰“流死不避,骨啞有彰,雖逢好殺無辜,能使終畏大義。”(《舊唐書》卷八十九,《狄仁杰傳•史臣贊)狄仁杰多多少少起到了一點諫官的作用。唐玄宗力圖恢復貞觀之政,立志“勵精聽納”,開元年間任用姚崇、宋?。宋?擔任宰相時規定,“自今事非的須秘密者,皆令對仗聞奏,史官自依故事。”(《通鑒》卷二百一十一,玄宗開元五年)唐王朝迎來“開元盛世”局面,諫官又逢政治清明。但好景不長,唐玄宗寵信李林甫、楊國忠,諫官又一次面臨厄運。李林甫為蔽塞視聽公然威脅諫官,使之俯首帖耳,致使諫官命運悲慘。后補闕杜?上書言事,被李林甫貶為下邦令,諫諍之路自此斷絕。
德宗曾一度革除舊弊,廣開諫諍之路,但卻沒能收到預期的成效,他晚年時,“政出多門,宰相不專機務,宮市之弊,諫官論之不聽。”(《舊唐書》卷一百六十《韓愈傳》)尤其是盧杞專權時,其他宰相都不敢直抒己見。例如,盧杞為了擴大自己的黨羽,提拔自己的親信關播為樂中書侍郎,一天,德宗與宰相一起討論政事,關播欲言己見,盧杞止之。事后盧杞訓言說:“以足下端憨少言,故相引至此,?者奈何發口欲言耶!”(《通鑒》卷二百二十七,德宗建中三年)從此關播便不再多言,位卑的諫官當然就更不敢多說了。唐朝末年,面臨著藩鎮割據、宦官專權的社會形勢,政治上極為腐敗,諫官的命運自然也好不到哪里,有的甚至連身家性命都保不住了。僖宗時,侯昌業以“上不親政事,專務游戲,賞賜無度,田令孜專權無上,天文異變,社稷將危,上疏極諫。”(《通鑒》卷二百五十三,嘻宗廣明元年)僖宗盛怒,公然拒諫,并下令將侯昌業賜死。“拒諫者亡”,王朝的興衰與諫官的命運是息息相關的,諫官命遭不幸時,唐王朝也隨之走向了滅亡。
2、唐代諫官制度的特點
(1)諫諍內容具有廣泛性唐代諫官們不阿旨順情,對許多問題都能直抒己見,諫君的范圍十分廣泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延齡為宰相,諫議大夫陽城就直言極諫,德宗未能一意孤行。軍事方面,諫官常諫止朝廷發動給人民帶來災難的戰爭。諫官在唐朝政治、經濟、軍事以及民族關系等各方面都起到了重要作用,由于諫官作用的充分發揮,使得唐朝統治者決策的開放性和變革性都有了前所未有的提高。
(2)唐代統治者對諫官的政策“前緊后松”唐代前期,統治者十分重視諫官職能的正常發揮,并為諫官進諫提供了極大的方便。貞觀時期“中書門下及三品以上入內平章國計,必使諫官隨入,得聞政事。”(《貞觀政要》,玄宗開元十二年)四月敕令:自今以后,諫官所獻封事,不限旦晚,任封事進來。這兩個時期的君主都為諫官隨時進諫提供了便利條件。安史之亂之后,朝廷的政治局面一直處于非正常狀態,政治紊亂趨勢妨礙了諫官的職能發揮,此后的藩鎮與宦官兩大勢力也都給后期諫官制度職能的充分發揮帶來了許多不利影響。
(3)諫官雖身份卑微,但作用顯著唐朝前期,諫官扮演的角色雖很重要,但官品卻很低,任用這些剛進入仕途的低品官員,就如同驅使初生之牛犢,最容易激發其無所畏懼的士氣,以實現直言極諫的目的。唐后期的諫官,無論是編制還是品階,都比前期有了一定的擴大與提高,客觀上對加強諫官的監督力度,無疑都是積極有益的。
(4)諫官的命運與皇帝的開明昏聵息息相關在封建專制制度下,實行的是人治而不是法治,諫官制度是皇帝個人的御用機構,因而皇帝的開明昏饋便直接決定了諫官的生死存亡和榮辱升降。唐初,統治者重視、尊重諫官,“臣下有說言直諫,可以施于政教者,當拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)從而使政治清明、經濟繁榮,達成了“貞觀之治”。唐玄宗驕奢淫逸,濫殺諫官忠臣,導致了“安史之亂”,唐王朝從此一蹶不振。
(5)諫官系統內部職責分明,諫諍逐漸制度化貞觀年間,諫官制度在統治者的重視下得到較充分的發展,系統內部職責分明。玄宗時也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,諫官可獨立行使諫諍權等。乾元二年(759年)規定“兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。這不但有利于諫官對朝廷大臣的直接監督,而且更可避免朝廷政事決策上的失誤。#p#分頁標題#e#
二、唐代統治者在諫官制度方面的措施
1、重視諫官的作用,使諫諍形成一種風氣唐初的統治者親眼看到了隋朝的滅亡,從建國后就重視總結隋朝短命的教訓,重視諫官的作用。唐高祖李淵認識到“開直言之路”對維護唐王朝長治久安的統治是十分必要的,立志撥亂反正。唐太宗察覺到了獨斷專橫的危害,“隋煬帝暴虐,臣下鉗口,卒令不聞其過,隨之滅亡。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)因此,非常重視諫議,要求公卿“每看事有不利于人,必須極言規諫”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗把諫官當做師友看待。“每思臣下有讜言直諫,可以施于政教者,當拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷一,《政體》)唐玄宗開元年間,“勵精聽納”(《舊唐書》卷一六四,《李降傳》),也比較注意發揮諫官的作用。由于唐太宗開了“納諫”之風,做到了“從諫如流”,所以唐代皇帝都比較重視諫官的作用,致使諫官制度在唐展到了最高峰。正因如此,才出現了盛唐時期政治清明和國勢強盛的局面。因此,營造積極健康的社會政治文化環境是提升行政監督實效的必然要求。
2、建立起一個完整的諫官組織結構唐代,諫官組織發展完備,行使言事諫諍權的職官主要有散騎常侍、給事中、諫議大夫、補闕、拾遺、起居郎、起居舍人等。散騎常侍“掌規諷過失,侍從顧問”(《新唐書》卷四十七,《百官二》),負責侍奉皇帝左右,規諭諷諫,以備皇帝顧問。給事中主掌封駁事項,責任重大,職權極高,“具有集諫官、憲官、法官的某些特征于一身的特點”(張國剛•唐朝官制[M]•三秦出版社,1987•)諫議大夫“掌侍從贊相,規諫諷諭,”(《舊唐書》卷四十三,《職官二》),是唐朝最重要的諫官。補闕、拾遺是唐代首創的諫官,經常針對皇帝的過失進行諫諍,大則廷議,小則上封,即“掌供奉諷諫,大事廷議,小則上封事”(《新唐書》卷四十七,《百官二》)。起居郎和起居舍人通過記事記言對皇帝進行監督和制約。這樣就樹立了多個監察主體,形成了一個完整的諫官組織結構,為直言諫諍、規諫君過提供了組織基礎,從而更有效的發揮了諫官制度的作用。因此,健全行政監督組織機構,完善行政監督體制是提升行政監督實效的一個重要途徑。
3、制定了一套嚴格的選任制度統治者對諫官人選的選拔尤為慎重,并制定了一整套嚴格的選任制度。唐代統治者將剛正不阿、直言敢諫作為選任諫官的政治人格標準,“諫臣須蹇蹇匪躬之士”(《全唐文•上宰相書》)。將博學多識、明于禮法作為選任諫官的文學修養標準,這使得當時許多文學之士都從諫官走入仕途,如杜甫、白居易、岑森、杜牧等都曾為諫官,諫官也因此具備較高的文學修養。統治者在選任諫官時還注重他們在地方或基層任職的經歷,以便能夠體察下情,通曉業務,有針對性地行使諫官職能。另外,唐代建立了回避制度,宰執的親戚、子弟、僚屬、黨人不得入臺諫為官,這就從一定程度上遏制了宰執人員的權力,為加強皇權創造了條件。這套嚴格的選任制度充實和提高了諫官隊伍,為諫官制度作用的發揮提供了人才支持。因此,打造一支高素質、專業化的行政監督隊伍是提升行政監督實效的重要環節。
4、廣開言路使得諫諍逐漸制度化貞觀年間,諫官制度在統治者的重視下得到較充分的發展,系統內部職責分明,諫官的諫議職能直接與中央決策的上下各個環節密切相關,具有鮮明的監督朝政的作用。玄宗時也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,與聞政事,“每宰相入內平章大計,必使諫官隨之,與聞政事。”(《通典》卷二一,《職官三》)這不僅有利于諫官對朝廷大臣的直接監督,而且可以避免朝廷政事決策上的失誤。諫官還可獨立行使諫諍權,乾元二年(759年)規定“兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。唐后期出現了“諫院”和“印章”,表明諫官組織已具有一定的獨立性。唐代廣開言路,為諫官進諫提供了各種便利條件,還形成了一套完整的進諫制度,為諫官行使職能提供了制度保障,從而有利于諫官制度更充分有效地發揮作用。因此,要提升行政監督實效必須重視和加強行政監督的制度化建設。
5、建立起一套完整的考核制度諫官是諫官制度運作的主體,諫官隊伍素質的高下,在某種程度上決定了諫官制度的優劣,因此,唐代統治者十分重視對諫官的考核,一整套嚴格的考核制度逐漸形成。[4]唐太宗曾說:“國家大事,惟賞與罰,賞當其勞,無功者自退;罰當其罪,為惡者咸懼。”(《貞觀政要》卷三,《封建》)唐代對官吏實行每年一小考,四年一大考的考核方法。為了保證考核工作的正常、有序進行,唐代頒布了一系列考核法令和法規,這一點在《唐六典》、《唐律疏議》和《舊唐書》、《新唐書》的職官志中均有記載。還實行相應的考核和獎懲措施,否則,諫議的績效將無法得到正確評估,這樣有可能使諫議工作陷入混亂。通過考核,增強了諫官的責任感和使命感,更有利于發揮他們敬業精神的作用?？梢妼ΡO督人員的監督和考核也是必要的,現代行政監督也要建立對監督人員的考核制度和獎懲機制,這樣可以時刻提醒和鞭策他們廉潔自律、盡職盡責、監督為民,從而更有效地提升行政監督實效。
三、唐代諫官制度對提升現代行政監督實效的啟示
1、重視并加強行政監督的環境建設(1)積極營造行政監督的社會政治環境古代諫官的命運與統治者的開明昏聵是有直接關系的,唐代諫官制度之所以能夠存在、發展并發揮積極的作用,最基本的因素就是統治者的開明,唐代統治者為諫官制度的運行提供了支持條件,為諫官制度發揮作用營造了有利的社會環境和政治環境。環境建設是行政監督實效提升的重要方面,我國現代行政監督當然也離不開周圍的社會、政治環境建設。黨和政府要學習唐代統治者“勵精圖治”、“重視諫諍”的品質,以身作則,為行政監督人員順利開展監督工作創造良好的環境,支持監督者依法監督。部門領導者要學習唐太宗“從諫如流”、“虛懷納諫”的操守,重視監督,支持監督部門獨立行使職權,不能以任何形式、理由干擾監督人員的工作。新聞部門要宣傳監督,通過各種形式使人們了解行政監督,在全社會形成扶持監督、尊重監督人員的良好風氣,從而更有利于行政監督工作的開展和監督實效的提升。(2)積極營造行政監督的組織文化環境唐代統治者在選任諫官時尤其注重道德品質和職業精神,使得許多盡職盡忠的有識之士進入仕途,形成了具有較高道德素養和良好職業精神的諫官隊伍,整個諫官組織充斥著忠君愛國、敢于諫諍的精神,這種精神反過來又影響著唐代的諫官,很多諫官對君主的一意孤行勸諫無效時,不惜犧牲生命而履行其職責,這是一種難能可貴的“寧鳴而生,不默而死”的精神,現代行政監督人員甚至所有中國官員都應學習這種精神。[5]我們要加強行政監督組織文化建設,廣泛開展行政監督倫理教育和職業道德教育,提高行政監督人員的職業素質,以便更好地發揮道德評價力量在反腐斗爭中的作用。#p#分頁標題#e#
2、打造一支高素質、專業化的行政監督隊伍行政監督是通過行政監督人員的工作來實現的,要提升行政監督實效就必須要打造一支高素質、專業化的行政監督隊伍。(1)強化監督意識唐代君臣在進諫與納諫方面達成了一種“道德默契”,即臣子應該積極進諫,君主應該虛懷納諫。唐太宗積極倡導諫諍,使諫諍在唐代形成風氣,“犯顏直諫”、“面折廷諍”的事例屢見不鮮?，F代的監督也需要這種道德默契,監督主體要充分認識行政監督工作的重要性,做到敢于監督、勇于監督、善于監督。監督客體要克服“特權思想”,積極配合監督主體的監督工作。(2)提高監督人員工作作風方面的要求行政監督者應學習唐代諫議大夫魏征“潔身自好”、“堅持原則”。在行政監督具體工作方面雷厲風行,講究監督的有效性。如此,行政監督活動開展起來才會干勁十足,監督工作也才能達到預期的力度要求。(3)培養行政監督者高度的政治覺悟古代諫官都具有“忠君愛國”的精神,有時不惜“以死為諫”。我們也應對行政監督者進行思想政治教育,提高他們拒腐防變的能力,保證隊伍政治合格,監督為公、監督為民。(4)提高行政監督者的業務技能唐代在選拔諫官時注重“政治標準”和“文學標準”,使得當時許多正直無私、盡職盡忠的文學之士都走入仕途,形成了具有堅定政治立場和較高文學素養的諫官隊伍,對唐代政治產生了重要影響。行政監督也是如此。國家要培養專門的行政監督人才,或通過培訓的方法讓在職行政監督人員通曉行政監督工作的基本原理和專業知識。
3、健全行政監督體制,實現監督主體的多元化(1)完善行政監督體系唐代設置了散騎常侍、給事中、諫議大夫、補闕、拾遺等行使言事諫諍權的職官,通過多個監督主體對統治者進行方方面面的監督,形成了比較完善的諫諍體系,取得了較好的諫諍效果。為了解決目前行政監督體制中存在的問題,進一步提高行政監督的整體功能,我們應該學習唐代諫官制度中設置多個監督主體對統治者進行監督的做法,除了加強行政機關內部專門監督之外,還要加強權力機關、司法機關、人民群眾和輿論媒體等的外部監督,運用多種手段,拓寬監督渠道,從而提升監督力度。(2)理順各監督主體的職能關系唐代設置了由散騎常侍、給事中、諫議大夫、補闕、拾遺、起居注等官職組成的齊全完備的諫官機構,其內部編制穩定,職責分明,分工各有側重,為諫諍系統化、制度化奠定了組織基礎,并且諫諍言事職能與中央決策的各個環節有密切關聯,能夠有效地監督朝政。唐代的這一做法為解決當前我國行政監督面臨的分工不明確、監督不協調的問題提供了借鑒意義。雖然各個監督主體的權力和責任互有側重,但他們都是為了提升行政監督實效這樣一個共同目標,各司其職。我們必須合理劃分各監督主體的權限,明確他們之間的層次關系,避免不同監督主體之間的重疊和沖突,使他們在履行職責中,勤于交流、緊密配合、相互補充,從不同角度形成一個嚴密的立體的監督網絡,增強監督合力,較好地發揮監督的職能。[6]
4、完善行政監督機制,實現行政監督的程序化和法制化封建社會背景下的諫官制度雖然也有一定程度的法律保障,但其發揮作用與否以及發揮作用的程度卻依賴于統治者的“開明昏庸”,武則天允許“風聞言事”,消弱了程序的規范作用,這些都對現代行政監督起到了很好的警示作用。要提升行政監督實效,就必須促進行政監督的程序化和法制化。(1)促進行政監督的程序化武則天為了簡化奏言、檢舉告發的程序,允許風聞奏事,史稱“武后以法制群下,諫官、御史得以風聞奏事。”(《資治通鑒》卷二一一,唐玄宗開元五年)允許風聞言事雖然可以使統治者盡快了解、掌握與處理國家治理中發生的問題,但助長了告密之風,甚至成為派系之間相互傾軋、排擠的手段,奏事之后雖然也核對事實,但也不可避免地消弱了程序的規范作用。監督權本身也是一種權力,也需要通過程序對其進行規范,因此,要按照依法治國的基本方略,建構起一套能夠有效制約監督人員監督權的監督程序,使監督活動有章可循。[7]各監督主體要強化程序意識,嚴格按照監督程序辦事,從而更好地實行有效監督。(2)加強監督立法,實現監督法制化范祖禹說過:“國將興必賞諫臣,國將亡必殺諫臣。”封建專制統治下實行的是人治而非法治,諫官制度作用的發揮及發揮的程度依賴于封建君主的賢明,皇帝的“開明昏饋”便直接決定了諫官的生死榮辱,唐初,統治者重用諫官,勵精圖治,使政治清明、經濟繁榮,唐后期皇帝昏聵,濫殺諫官忠臣,諫官制度缺乏法律保障,并沒有真正發揮作用。因此,法律是各項制度能夠運行的基本保障,行政監督也需要立法保障。我們要制定較為完備的監督方面的法律法規,將行政監督納入法制化的軌道。行政監督者應自覺遵守相關法律、法規,堅決打擊監督瀆職和監督尋租等不良行為,實現行政監督的法律化和制度化,從而為提升行政監督實效提供制度基礎和法律保障。[8]
5、重視對監督人員的考核與評估“知人之事,自古為難,故考績黜陟,察其善惡。”(《貞觀政要•擇官》)魏征告訴唐太宗要對官員進行“考績”才能“察其善惡”?？梢?對官吏進行考核是維護和加強統治的重要手段。唐代通過多種不同的方式和方法對諫官進行多方面考核,這種完整、規范的考核制度,增強了唐代諫官的政治使命感和責任感,使他們可以更好地行使諫議權,對整個諫官機構的正常運轉、諫諍功能的充分有效發揮起了積極的作用?，F代行政監督也應該重視對監督人員的監督考核與評估,建立權責統一的評估體系和多元評估機制,可借鑒唐代諫官考核方式多樣化的特點,采取多種方式如單位自查、上級檢查、交叉檢查、民主評議、社會問卷調查“五結合”等的方式對行政監督實效進行明查暗訪,及時發現行政監督工作中出現的偏差或不規范行為,提出糾正對策,提高行政監督實效。
運用績效考核結果形成獎懲機制和激勵機制。蘇洵在《嘉佑集》中說道:“有官必有課,有課必有賞罰;有官而無課,是無官也,有課而無賞罰是無課也。”唐代對諫官也建立了相應的獎懲措施,使得諫議的績效得到正確評估和有效應用。獎懲機制和激勵機制使人人感到有壓力也有動力。對那些執行能力強、任務落實好的監督人員,要給予表彰和獎勵;對監督效果一般的,在反饋考核結果時幫助其分析原因,指明努力方向;對監督效果較差的、工作落實不到位的人員,要進行責任追究,做到獎優罰劣,獎勤罰懶,真正提高行政監督實效。[9]#p#分頁標題#e#