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本文作者：巫文勇 單位：江西財經大學法學院
進入21世紀以來，在金融創新和綜合化經營背景下，各主要發達國家不斷改革和完善金融法律制度，力求構筑以各種金融商品為對象的綜合性金融服務法律體系，“出現了以往縱向的金融行業規制到橫向的金融商品規制的發展趨勢”①。與此相應，以傳統的“對象商品”或“金融機構”為基礎的金融業保障制度在如今迅速變化的金融環境中日漸不能適應，金融融合化經營為綜合性金融商品投資者保護基金的設立提出了要求。
一、主要發達國家金融保險制度比較
從世界各國對存款、保險購買人和證券、期貨投資者的保護實踐來看，一個國家或地區對存款等金融債權保護政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險制度的國際經驗與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對各國存款保護方式的分類，認為一國面臨六種存款保護的選擇：一是明確地拒絕保護存款，如新西蘭；二是不采取保護，但在銀行破產清算過程中，存款支付具有優先于其他債權支付的法定優先性；三是對保護采取模糊態度；四是隱性保護；五是有限的隱形保護；六是全額的顯性保護，這主要是一些金融危機中的國家。但是，在各國金融機構破產實踐中，上述保護方式之間往往是相互結合的。即使在法律不對金融債權進行特別保護的新西蘭，雖然明確拒絕對存款等金融債權進行特別保護，但可能通過其他方式對其采取一定程度的隱性保護。這些保護方式可能不是直接針對金融債權，但最終可能會間接地保護金融債權的安全。對金融債權的顯性保護始于1934年美國存款保險制度，1961年印度和挪威也分別設立存款保險制度。此后，建立存款保險制度的國家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險制度和投保人保險制度成立則比較晚。從世界范圍來看，主要發達國家均以專門立法的形式來規范金融債權的保護，并設立專職的金融債權保護基金。金融債權保護基金的設立主要有兩種模式：一種是以美國為代表的分別設立模式；另一種是以英國為代表的“四合一”模式。
（一）以美國為代表的分別設立模式。
1930年6月，為了應對金融危機和加強金融監管，美國頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過修改《聯邦儲備法》建立了聯邦存款保險制度，此后又經過了多次修訂。改革后的美國存款保險制度，增加了FDIC的靈活性和對金融機構的監管權，并已成為世界各國存款保險的樣板?？v觀美國存款保險制度的發展過程，存款保險制度的設計隨著金融市場的發展變化而動態演進，其目的主要包括兩個方面：一是擴大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問題金融機構手段、進行早期干預，在更大程度上防范和化解金融危機；二是加強與財政部門、中央銀行和其他金融監管機構的合作，提高各監管機構在信息共享、及時糾正和風險處置方面的能力，更好地維護公眾信心和利益。美國證券投資者保護基金的設立和《證券投資者保護法》的頒布比存款保險公司的設立晚了近40年?？疾烀绹蹲C券投資者保護法》的立法史，可以看出其目的是確保公開交易的完成及投資者財產的保護，而不是救助遭遇財務問題的證券機構。美國證券投資者保護基金的設立，是通過事先允諾向失敗的證券經營機構的合格客戶提供限額賠付，以維護投資者對證券經營機構的信心。為了安撫公眾的擔心和保障投保人、受益人的權益，以及應對20世紀60年代以來一系列失敗導致的“聯邦要取代州保險規范”的威脅，美國的多數州建立了保險人破產保障基金制度，在保險人破產時替代其支付保險索賠；最后的赤字由其他所有獲得經營許可的保險人以特別估價的形式或以預先向基金捐款的方式承擔。大多數州對壽險和非壽險分別設立了基金，有的州還為工傷賠償和車險設立特別破產基金。美國各州保險保障基金將財產和意外險的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以內，并且所有保險公司都要成為州保險協會的會員。
（二）以英國為代表的“四合一”模式。
英國的金融機構保險制度建立于1975年。英國在金融機構保險制度建立初期，存款、保險和投資等保險基金是分別設立的。1986年10月27日，英國開始對金融業實行重大變革，并頒布了《金融服務法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國頒布的《金融服務與市場化法》將存款保險制度、保險購買人與證券、期貨投資人保護制度“四合一”，構建了立體性的金融服務計劃。英國的“四合一”模式是在金融混業經背景下的一種改革，其基本特征是設立綜合性的保險基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機構。這一金融實踐的原因主要包括兩個方面。一是金融混業經營已經逐步取代分業經營成為金融業主流經營模式，金融機構之間的界限變得越來越模糊。二是分業立法容易出現重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機構的新業務和新產品無法歸類，得不到傳統保護基金的保護，既不利于對金融機構風險的管理，也不利于金融機構之間的公平競爭。為了適應形勢，包括英國在內的部分西方國家和地區把原來以分業經營為基礎的存款保護基金立法、投資者保護基金立法和保險機構破產保護基金立法逐步轉向與混業經營相適應的綜合性立法。
二、金融混業經營背景下設立綜合性金融保險基金的趨勢
傳統金融主體主要分為商業銀行、保險公司和證券公司、期貨公司等。相應地，其金融保險基金也分為存款保險基金、保險保障基金和證券與期貨投資保險基金。但是20世紀80-90年代以來，隨著各國金融創新和監管的放松，各類金融機構的分工已經逐漸模糊，分業經營的邊界被金融機構的競爭行為所突破，銀行業務與證券、保險、期貨業務呈綜合化經營趨勢；一些大型金融機構開始從事金融產品和服務的多元化經營，并發展成為金融集團，使得按機構分類設立存款、保險、證券和期貨保險基金與金融混業經營趨勢不相適應，主要發達國家的金融保險基金呈現綜合性趨勢。
（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢，促使傳統的金融保險基金由分類立法轉向綜合立法。近年來，金融創新的加劇使得傳統的提供金融產品和服務的金融機構劃分界限變得越來越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產品”的概念涵蓋現有或將來出現的證券和衍生品，這為避免出現法律漏洞、大力保護金融商品投資者權益提供了極為重要的立法基礎，使金融綜合立法成為可能。例如，英國1986年10月頒布的《金融服務法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務與市場化法》對金融機構業務和金融監管進行重大改革。1999年美國通過的《金融服務現代化法》將金融機構的業務范圍擴展到銀行、證券、保險和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問法》等法律，徹底將《證券交易法》進行修改，將證券的定義擴展為“金融商品”。1997年12月韓國政府通過了《建立金融監管機構法》，并依此成立了金融監管委員會，并將過去由財政部和中央銀行行使的金融監管職權移交到金融監管委員會；而2007年韓國通過的《資本市場綜合法》整合了韓國大部分與資本市場有關的法律，將證券、資產營運、期貨、信托統合為一。金融綜合性法律的構建為金融保險基金立法提出了要求，即制訂統一的綜合性《金融機構破產投資者保護法》。#p#分頁標題#e#
（二）功能性監管成為金融監管的主流，綜合性金融商品投資者保護基金的設立有助于金融監管的落實。“功能性監管的核心是將金融投資業、金融投資商品、客戶根據經濟實質進行重新分類，以金融投資商品（證券、衍生商品）、金融投資業（買賣、中介、資產運用業等）、客戶（專門投資者、一般投資者）為標準對金融功能進行分類，只要金融功能相同就適用同一的進入、健全性、營業行為規則。”②例如,2000年英國頒布的《金融服務與市場法》確定金融監管局對金融業實行全面監管，2009年美國通過的《多德-弗蘭克法案》確定美聯儲對金融機構實施全面監管，日本金融廳承擔金融監管職能等，均說明了世界各金融大國功能性監管的價值取向。導致這一傾向加速發展的根本原因是金融混業經營對機構性監管提出了變革要求。因為機構性監管對存在交叉現象的金融創新產品的監管劃分缺乏科學的標準和統一的監管部門，各監管機構可能會在對不同金融機構共同參與的金融交易活動的監管中出現爭奪監管權或是相互推諉責任的現象，影響監管效果。從世界上實行功能性監管國家的實踐來看，其金融經營方式都堅持以下基本原則：一是在保障各類金融商品投資者安全的前提下實行混業經營；二是允許大型金融機構通過組建金融控股公司實行混業經營，而小型金融機構能以銀行方式從事混業經營；三是建立了完善的金融機構退出機制，對問題金融機構的救助體制法制化和常態化。上述特點使得世界金融監管在向功能性監管轉變的過程中，開始向更激進的目標性監管轉變。“他是建立基于目標的監管模式，依據主要的監管目標來建立監管架構。與分散監管模式相比，目標性監管可以更加好地適應金融市場的形勢變化；與統一監管模式相比，目標性監管可以更加清晰集中地執行特定的監管目標。”③金融混業經營模式下的功能性監管，特別是較為激進的目標性監管，要求作為金融監管機構之一的“存款保險公司”、“投資者保險公司”和“投保人保險公司”以及相應的法律制度應與監管手段和監管目標相一致，即組建綜合性的保險機構，制訂統一的金融保險基金法律制度。
（三）建立綜合性金融保險基金有助于金融商品投資者權益的公平保護。在傳統的分業經營體制下，商業銀行、證券公司、保險公司和期貨公司均有嚴格的分工。商業銀行兼具信用中介與支付中介雙重身份，其系統性風險較大；證券公司和期貨公司因自有資金和客戶資金之間的隔離制度，且對客戶沒有還本付息的義務，其系統性風險較小。而在保險公司的市場退出之中，監管機構一般都把投保人的利益置于優先考慮的地位。所以，考慮到各金融機構的特殊性，建立分設的金融保險制度可能更具合理性。然而，隨著金融混業經營成為一種趨勢，“金融商品”將逐步取代銀行類、保險類、證券類、期貨類和衍生類產品，并使傳統金融法以金融機構的安全性、營利性和流動性為立法重心，逐步向將金融機構和金融投資者視為“平等的民事主體”、“保護金融消費者”轉變，金融機構向金融服務提供者轉變。所以，分設金融保險基金無法適應上述情況的變化。商業銀行在經營傳統存貸匯業務的同時，也可能從事證券、保險和期貨業務，而以前專門從事證券、保險和期貨業務的機構也開始兼營信用中介和支付中介，除了為經濟發展籌集資金，也創造信用工具。各金融機構所從事的金融業務和銷售的金融商品差距越來越小，所以分設金融保險基金不利于對金融商品投資者的保護：一是按機構分設金融保險基金，會由于一些新金融產品界定不清而導致投資者得不到保護；二是按機構分設金融保險基金，會由于對所屬的投保金融機構監管口徑不一，以及賠付標準的差異而產生監管套利和不公平的賠付；三是按機構分設金融保險基金，不利于市場風險的化解。此外，綜合性的金融保險機構更有利于集中更多的資金，從而提高其本身的抗風險能力。
（四）綜合性金融商品投資者保護基金的設立有利于市場的公平競爭。在金融混業經營條件下分設金融保險基金可能會扭曲市場競爭機制。這主要是因為：其一，以經營業務機構為標準設立的金融保險基金不僅會使金融機構產生監管套利，而且會引發金融保險機構為吸引金融機構受其監管而削弱或放松監管，使得各類金融機構受到不平衡監管；其二，各種金融保險基金對破產金融機構的援助標準不一，有可能基于某種目的而援助了那些無能的金融機構繼續運作，扭曲金融市場競爭機制；其三，因保險條件和援助標準不一，使得同等條件的金融機構最終受到的待遇不同，導致金融機構和民眾的不滿。因此，一個完善、有效的金融市場體制，應該有一個綜合性的金融保險基金為各類問題金融機構提供公平、合理的救助，或當其進入破產階段時，能使得符合條件的投資人得到平等的賠償。
三、我國綜合性金融保險基金的立法問題探討
混業經營是中國金融業在全球金融競爭形勢下的必然結果，因此，中國應該根據市場情況，制訂綜合性金融保險法律制度，并設立相應的綜合性金融保險基金。
（一）從行政部門立法向國家立法轉變，制訂我國綜合性的《金融機構破產投資者保護法》。我國有關金融商品投資者保護的立法一直比較滯后，金融機構偶有市場退出問題發生，但是大部分都是依靠行政救助解決其債務問題。迄今為止，有關存款保護法律還未能頒布，《保險保障基金管理辦法》（2004）、《證券投資者保護基金管理辦法》（2005）和《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》（2007）也僅是三部行政規章。因此，我國需要借鑒其他國家金融商品投資者保護基金立法的成功經驗，發展和完善我國的相關立法?？v觀英國等代表性國家金融商品投資者保護制度的發展經驗和立法現狀可知，對金融機構破產投資者保護基金進行綜合性立法是一種發展趨勢。雖然我國還處于法律上的分業經營階段，但是分業經營的明確界限已經打破，金融創新也得到了極大的發展。所以，我國應該、也已經有條件制訂綜合性的金融商品投資者保護法，統一設立保險基金。即使分業經營的現狀無法在短期內完全改變，金融混業經營局面難以全面實現，建立統一的金融商品投資者保險基金與之并不矛盾。我國可以在制訂綜合性金融商品投資者保護法的基礎上，針對行業機構進行適應性解釋，以免金融機構在從分業經營向混業經營轉變過程中產生部分不適應性。
（二）綜合性金融保險基金的目的、職能和授權。為綜合性金融保險基金立法的主要目的在于：一是保護金融商品投資者利益，并為此提供具有可操作性的法律準則；二是賦予金融保險基金一定的金融市場穩定職能，為實現金融機構風險、危機和破產清償的監管提供可操作方案。立法的主要內容包括對金融商品投資者保護基金的組織形式、責權范圍、運作方式、會員機構、交納費率、賠償條件、賠償費率和法律責任等方面作出一系列規定。在對金融保險機構的職能設定和授權方面，一是對投保金融機構風險狀況、信用評級、預警系統等問題的監測；二是對問題投保金融機構的早期糾正；三是接管和處置破產金融機構，對投資者實施賠付。為確保三大職能的實現，法律應賦予基金履行該職責的權利：一是獲得投保金融機構經營信息的權利；二是對投保金融機構的檢查權和建議處置權；三是對問題金融機構采取注資、發放貸款、購買資產等措施，組織實施兼并、收購和承接，并對問題金融機構的重組和處置情況進行監管檢查等權利。在立法原則上，總體上要遵從以下三個原則：一是相承原則。金融商品投資者保險基金法應承前啟后，既要與現行各種金融法律制度相銜接，又要適應我國金融創新與混業經營的大趨勢。二是創立原則。該法的制訂既要參照各主要發達國家的相關立法，又要結合我國的具體國情，建立一個具有自身特色的保險基金法。三是彈性原則。該法要為各種金融制度創新留有充分的彈性，使其不斷適應客觀經濟需要。#p#分頁標題#e#
（三）調整金融商品投資者保險基金所涵蓋的范圍，統一金融業所有投資者保護標準。根據各主要發達國家已制訂的統一的金融服務法，把銀行產品、證券產品、保險產品和期貨產品統稱為金融商品，并納入其調整是大勢所趨，我國目前以《證券投資者保護基金管理辦法》為代表的分設保險基金、分別立法的模式存在多方面的缺陷。因此，我國未來的立法首先應把存款類、證券類、保險類、期貨類及金融衍生產品統一作為金融商品納入受調整的金融工具范圍；其次是按國際通行做法將中小投資者納入保護范圍，將達到一定標準的大客戶和一些對金融機構負有責任的關聯人排除在受保護范圍之外；最后是將二級交易市場外的一級市場、場外市場投資者納入保護范圍。
（四）在金融商品投資者保險基金立法技術上，保持法律條款的充分彈性。我國目前還是處于以分業經營、分業管理為主的金融格局，以金融混業經營為基礎的法律制度并沒有完全建立，所以在設立綜合性金融商品投資者保險基金時，既要堅持立法前瞻性和法律穩定性的指導思想，又要保持法律的充分彈性，使得制訂出來的綜合性《金融機構破產投資者保護法》能夠順利運行。
