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本文作者：裴輝儒 單位：陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院副教授、博士
經濟發展需要資源環境的持續供給，但是資源環境稀缺性又決定了經濟過快增長必然造成資源耗竭和環境退化、經濟效益降低和社會福利損失，所以，需要構建合理的平衡關系機制，而機制模式的選擇又取決于決策對象的自身特征和經濟運行規律。目前，適度管制下的市場化低碳經濟模式已成為全球的必然選擇。處于體制轉型期的中國，既承受著逐年增加的國內環境壓力，還要承擔國際減排責任，同樣面臨如何選擇有效保護環境的模式問題。因為，現有以規制為主體的環保模式并不足以完成這一歷史使命，所以，必須充分借鑒國際成功經驗，走適度管制下的市場化低碳經濟之路，方能有效改善中國社會環境福利和順利兌現國際減排承諾。
一、我國低碳經濟模式的發展現狀與面臨困境
(一)現狀分析
中國歷經30多年改革開放，經濟快速進展，人民生活極大提高，但也因嚴重依賴資源的高消耗而欠下極為嚴重的“生態環境債”，產生了潛在的社會環境福利風險，使資源環境約束成為我國經濟社會發展的瓶頸。近些年，各級政府通過一系列政府規制，在一定程度上緩解了環境退化和資源枯竭進程，但尚未完全扭轉這種逆勢，于是便開始嘗試一些市場化環保決策，逐步奠定了適度管制下市場化低碳經濟模式的部分條件。
首先，市場化制度逐步健全，主要成果有:一是出臺一系列促進市場化法律和行政法令，促進環境政策從行政管理向突出經濟與環保協調和“雙贏”的市場化之路轉化;二是按照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，將環保納入財政體制改革，通過財政稅雙重紅利政策改革，加大環境保護市場引導;三是結合國際標準、國內產業和環保政策，積極推行“綠色信貸”政策，探索環境資產交易工具，試點環境污染責任和環境資產交易保險工作，逐步搭建清潔發展機制項目(CDM)管理體系;四是通過市場激勵引導企業積極參與減排，開發和應用清潔生產和改善環境的技術;五是逐步完善環境信息披露制度以加大監管力度，將環保信息納入全國統一的企業征信系統。
其次，環保市場體系得到初步確立，主要表現為:一是國內企業積極投身減排項目交易，先后誕生針對“碳中和”的企業和自愿減排的“熊貓標準”，成為最早的環保市場化推行者;二是金融機構逐步建立“赤道銀行”，推出與環保有關的碳基金、碳價格、碳理財產品等交易工具，在碳金融財務顧問、能源未來收益權質押融資產品合同、低碳理財產品、碳金融合約交易等業務領域逐步獲得突破，銀監會已逐步加大對涉及環境保護內容的企業信貸的監管力度;三是碳金融行業組織開始增強內部自律和協調以及行業的對外談判能力;四是環保產業初具規模，全國環保產業從業單位已達3.5萬多家，從業人員近300萬人，產業收入總額近10000億元;①五是城市開始運行垃圾處置費和填埋費強化市場調節功能;六是形成了部分排放交易價格參照標準，已有效實施城市供水、土地、用電價格改革，開始在能源領域試水環境市場價格調節機制。
最后，環保市場獲得快速發展，截止2011年12月13日，國家發改委批準的CDM項目達到3500個，中國CDM交易額約占國際CDM市場一半以上。②預計我國將在2013年形成區域減排市場，2015年形成全國市場。由此可見，適度管制的市場化低碳經濟決策將會在我國經濟發展過程中日益發揮重要作用。
(二)面臨的困境
盡管我國環境市場化措施在控制污染及其生態影響方面取得了局部成效，但由于正處于經濟轉型期和環境庫茲涅茨曲線的上升階段，缺乏常見的基礎設施和市場體系，所以在推行市場化低碳經濟過程中，也遭遇了一系列決策困境。
1.制度規范沒有完全確立環境市場化地位
主要表現在:一是市場化環保制度不健全。首先，立法主體地位偏低且不健全，大多數環保立法出自最低層次的行政部門，政策權威性和執法力度明顯不足，未能形成統一有效的政策環境，造成部門間難以形成合力來有效調控同級地方政府為追逐經濟利益而扭曲環境保護執法的行為;其次，現有經濟杠桿制度不健全導致市場化激勵不足，使生產者不僅缺乏環保動力，甚至為了利潤最大化采取投機或尋租行為肆意排放廢物和消耗資源，造成當前環保效果不進反退的尷尬境地;再次，市場化監管主體缺失。根據《奧胡斯公約》第2條規定，各級政府和各種環境公共行政職能的自然人或法人為市場化監管主體，但我國環保監管主體主要為行政部門，其他主體僅有參與權，使環境資源信息在市場決策與其他參與主體間產生嚴重不對稱性，從而造成環境決策監管空白;最后，現行的中央和地方政府之間的財政分權制度造成地方政府事權多財權少的不匹配情況，由此產生普遍的“經濟就是政績”的扭曲思想，普遍存在經濟投入“越位”、而環境投入“缺位”現象，致使正常的環保資金投入不足，一旦遭遇異常自然災害，就會造成不可逆轉的經濟損失。
二是環境產權不清晰，造成資產定價困難。根據經濟學一般原理，價格是市場化最直接、最靈敏的手段，在促進環保方面發揮重要作用。但是，由于我國環境產權界定不清晰，致使經濟性環境資源價值缺乏市場化的衡量標準，計入市場價值的資產被地方政府和企業功利化地肆意分割，而與經濟無關但有利于社會福利的環境資源卻面臨公共的悲劇，造成市場對環保價格調節機制被嚴重扭曲，無法反映資源真實的稀缺程度和市場供求狀況。
三是現有市場化調節不足以形成環保正向機制和抑制環境惡化的逆向機制。首先，目前以排污費、資源補償費為主體的環保稅收制度僅限于減稅和免稅，缺少環保專門稅種，而且征收標準偏低且不平衡，既限制了稅收對環境污染的調控力度，又難以保障環保稅收收入，嚴重影響了生態價值補償效果;其次，其他許可證、經濟優惠和資源租金等政策，規模有限而且易滋生腐敗，對環保的效果同樣不明顯;最后，央行與環保以及銀監部門雖然已經形成了一些合作性環保和綠色信貸政策的指導意見，但是，由于央行與銀監部門在制度上尚未形成一個信息共享、分工明確的關系，即使央行出臺有利于環保的“綠色信貸”政策，也僅僅具有指導作用，難以在實踐中真正有所體現。
2.市場化運轉體系存在諸多缺陷#p#分頁標題#e#
一是在長期粗放式增長模式下，企業因經濟利益本位主義和為迎合地方政府追逐GDP的要求，往往在商品價格中忽視了環境自凈功能上限，以及環境成本和損失及未來利益，導致絕大部分環境資源價格無法在市場供求關系中內部化，不僅引起價格杠桿調節作用失靈和錯位，也助長了對環境資源的掠奪性開發和低效使用。
二是國內資源環境資產存在市場需求旺盛而定價扭曲的反常現象。根據資源國家所有法律原則和現有稅費體制，經濟性資源生產一般由中央企業壟斷，價格在市場上居高不下，遠超消費者需求預期價格。非經濟性環境資產雖有很大的社會需求，但是無法直接通過市場交易實現價值，只能通過稅收等非市場方式體現部分成本。但在現有分稅制下，大部分資源性稅收上繳國庫，地方性稅收比重偏低，致使資源環境資產定價極為模糊，最終導致所獲補償資金不足以彌補環境成本和價值缺口，出現普遍的“礦竭城衰”現象。
三是環保市場運轉資金缺口巨大。環境資產交易市場初建時期，需要投入大量原始資金。在地方稅收不足和中央財政支持有限的前提下，金融支持本應是良好的彌補方式，但是國內金融機構因環境資產屬于預期收益存在巨大不確定性及交易風險，一般對環境資產產權交易持謹慎態度，而資本市場的環境金融衍生產品又嚴重缺失，自然對環保產業項目支持和環境產權交易的金融支持有限。這樣一來，低碳經濟發展的市場化過程無論從稅收，還是從金融支持，都存在嚴重的缺血現象。
四是環境資本市場不健全。國內雖然已初步建成環境產權交易市場，但主要以項目交易為主，由于定價機制不完善、缺乏資金支持等原因，導致交易平臺規模偏小，交易供需錯位，使交易機構面臨無米下鍋的尷尬。其他交易因缺乏期貨、期權和直接投融資等交易工具、交易信息嚴重不對稱、交易品種有限等制約因素，很難在短時間內建立有效的交易，以至于嚴重抑制了環境資產兌現為經濟價值的廣度和深度。中國雖然提出科學發展觀，要求節省能源、構建和諧社會、實施產業結構調整，促使國民經濟發展從“量”向“質”轉變。然而，由于上述缺陷的存在，使中國環保效果不增反減，環境持續惡化，不幸被“杰文斯悖論”(Jevons’Paradox)①言中。這些困境又直接影響了環保政策的長期性和可持續性。因此，需要選擇一個合理的模式來改進我們的環境保護效果。
二、適度管制下的市場化環保決策是推進低碳經濟的必然選擇
(一)理論分析
首先，低碳經濟的發展程度與實施效果取決于機制是否能均衡經濟增長和生態環境的關系。②而這種機制的協調與否又與相應的對策工具密切相關。一般情況下，低碳經濟決策工具分為環境行政規制和市場化決策。這兩種工具各有利弊。首先，政府規制是政府部門根據經濟發展與環境保護責任，運用產業準入、行政處罰、環境補償、環境監督等行政管制手段調節或影響經濟微觀主體的行為。由于決策推動者主要是政府，環境行為個體缺乏改善環境的動力，容易滋生尋租和博弈行為，經常會扭曲環境社會福利林達爾均衡，加之不確定性形成的決策不可逆性地為經濟社會帶來巨大的沉淀成本，最終導致環保決策效果欠佳;③應用兩期模型和數值分析模型得出的結論是:決策造成的沉降成本對投資造成的影響要大于環境本身惡化所造成的影響。④因此，必須要建立一個風險調整框架。⑤
其次，市場化決策工具是政府部門按照市場經濟的運行特質，運用產權許可、財稅調節、價格杠桿、產權交易等市場調節手段，激勵經濟主體主動采取措施保護環境，能夠充分調動企業和個人參與低碳經濟的積極性，可以通過市場交易實現環境價值虛擬資產和現實資產的有機結合。價格路徑具有零碳稅和懲罰的特征，尤其在《京都議定書框架》下，有利于各國通過努力實現減排的目標;許可證和環境租金具有較大的尋租空間，會增加腐敗和金融詐騙等行為;碳交易屬于價格控制和市場化調控中最為有效的決策。從環境自身的價值屬性和市場的關系來看，環境價值一般被視為預期收益，環境保護最有效率的方式就是直接投資，而在資本市場上股票卻最為活躍。但與此同時，環境價值投資必然帶來成本，而成本與排放物的流量有關，這就意味著當減排邊際收益緊密依賴于當前的減排水平時，減排的邊際成本對減排水平高度敏感。所以，大多數學者主張以價格調節為主。⑥然而，由于缺乏完善的環境資產評估機制和產權不明晰，價格機制尚不能完全發揮作用。
中國目前雖然依然采取政府規制為主的低碳經濟環保政策，但是關于市場化的理論探索早在1999年，就由國家環保局副局長宋瑞祥提出了環保市場化問題。⑦隨后理論界陸續提出環保設施市場化問題，⑧環保產業市場化問題。⑨目前，市場化的節能減排運作方式已被納入我國“十二五”規劃中。可見，市場化環保機制已經在國內理論界和政府部門引起高度關注。綜上所述，由于前述規制和市場化兩種機制各自存在的固有特征和缺陷，若單純依賴某一種調節機制都難以實現理想的環保目標，所以，主張適度管制下的市場化低碳經濟模式也是目前理論界的主流思想。
(二)實踐驗證
歐美國家的環保實踐證明，適度管制下的市場化環保決策機制正在成為各國未來碳經濟模式的必然選擇。歐美國家在市場經濟基礎上，率先通過合理制度規范，運用必要的市場調節手段，引導資源生產和減排技術發生根本性轉變，促進現有資源環境的高效利用和合理開發，實現國民經濟社會需求與生態環境承載力的帕累托效率最優，具有積極的示范效應和寶貴的借鑒價值。這些成功經驗可以具體歸納為:
1.市場化調節機制逐步發揮重要作用
歐盟通過的六個環境“行動規劃”中，前四個主要依賴政府規制措施，但不乏市場調控舉措。①自第五個環境行動規劃開始，更是通過探討市場激勵機制，將環境保護與商業和消費行為緊密聯系，逐步將環境信息披露制度和碳排放權市場調節機制成功應用于低碳經濟戰略。美國雖然沒有簽約《京都議定書》，但已積極開展自愿性排放交易，并開始倡議強制性的碳交易;新西蘭也開始引入碳排放交易系統;日本則于2004年公布了“新產業創造戰略”和新環境稅收計劃，并先后通過《21世紀環境立國戰略》、《綠色經濟與社會變革》草案，等等。由此可見，市場化調節機制正在獲得世界各國的行政認可，并正在發揮作用。#p#分頁標題#e#
2.市場化發展戰略的行動綱領開始逐步確立
其中，歐盟通過實施“可持續發展”戰略和制定“地方21世紀議程”、“奧爾堡憲章”、《環境經濟核算法規》、“超越GDP”等決議，為推動市場化低碳經濟機制確立了行動綱領和具體行動規范。與此同時，這一機制的立法工作也正在逐步完善之中，目前已形成環境法規230多條，指令140多條。借助這些制度引導，2010年，歐洲碳交易市場占全球總額的81%，主導著全球碳市場。②美國則在2007年通過的《低碳經濟法案》中，提出了碳配額交易、政府補貼等制度，并于2010年通過了《美國清潔能源安裝法》(ACES)，對諸如汽車燃油經濟性等問題作了相關立法。目前，已有40個州執行了削減排放氣體的法規，20個州出臺了鼓勵使用可再生資源的措施。③
3.各種引導和規范市場的經濟政策力度正在加大
首先，運用“污染者付費”制度調整環境與經濟增長的稅收關系，建立起環境稅收雙重紅利體系。④既保障了環境治理財源，又調動了社會改善環境的自覺性，有效實現了控制污染和節能減排的目的，極大改善了各國生態環境的社會福利水平。這一點，歐盟做得尤為突出，但是這種世界上最寬松的環境稅費返還與減免措施，以及最嚴格的綠色關稅政策，也引起其他國家和地區的不滿。其次，通過環境補貼和優惠制度改革，加快低碳經濟支柱產業發展。在環境與貿易的關系中，歐盟引入“非歧視原則”和“適當性原則”，⑤以體現成員國內部環境福利公平，幫助最貧窮的歐盟國家實施聯合環境項目;美國、加拿大、新西蘭和南非也正在討論研究相關稅收和優惠措施。最后，建立起一套鼓勵低碳經濟發展行之有效的配套激勵機制。歐盟在2007年對可再生資源的投資達到550億美元，G7國在過去的20年中，對能源方面的投資也在增加，其中，日本在2009年對低碳投入達到7173億日元。而澳大利亞的同類投入則達到1億澳元，綠色汽車創新基金則達到10億澳元。⑥
4.逐步搭建市場交易運行平臺
發達國家建立了控制氣候變化的環境數量調控和價格調節的“綠色價格”機制，⑦以及有利于環境投資的證券交易和銀行信貸金融體系，積極推進排放權交易，推動節能環保企業專業化運營機制。目前歐盟排放交易體系是世界上最大的碳排放權交易市場，涉及近1.2萬個溫室氣體排放實體，有8個交易中心。另外，發達國家還通過引入標準格式的碳減排權合同吸引全球的交易者。據世界銀行的《碳市場現狀與趨勢》報告顯示，2006年全球碳交易總額300億美元?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》網站顯示，2011年底，全球有2896個CDM項目獲得在UNFCCC執行理事會(EB)注冊。在節能減排方面，歐美國家制定了與能源生產和銷售有關的IPPC指令和市場激勵的需求管理體系，促進企業運營向節能環?；A設施、裝備制造擴張，加速配置節能環保及新能源業務組合。又據世界銀行網站2011年統計數據顯示，2010年全球碳排放權交易成交額同比增加了5%，達到1200億美元。碳市場成交額增加的原因是碳價格在2010年有所上升。2011年全球碳市場市值達到960億歐元的交易額。①適度管制的市場化低碳經濟決策已經在全球范圍內發揮作用，而且正在產生深刻影響。
(三)推行適度管制的市場化環保機制的合理性
理論分析和實踐驗證表明，適度管制下的市場化環保決策之所以能夠獲得成功，主要蘊含了以下成功要素。
1.立足政府規制日益突出市場化調節機制的作用
現有的環保決策雖然大多仍然倚重政府規制，但政府命令控制不足以體現環境經濟價值的全部屬性，甚至會產生社會沉降成本，惟有融入市場調節機制，方能真正體現環境的經濟價值，有效改善環境社會福利，所以，市場化調節機制已逐步嵌入政府規制之中，承擔起越來越重要的角色，而且伴隨著世界市場一體化進程加快和環境資本市場日漸完善，這一調節手段將會發揮更為重要的作用。
2.兼顧地區利益和代際公平
為了確保區域經濟一體化，發達國家的市場化低碳經濟決策都包含了地區和代際公平的因素。其中，歐盟通過《單一歐洲法案》、《馬約》和《2000年議程》等框架，確立了內部發達成員國與欠發達國家之間關于環境問題的市場責任，通過第五個環境行動規劃要求成員國要努力為社會經濟福利和當代與后代的增長提供最適宜的條件。除此之外，為了促進和維護區內公平競爭，禁止成員國內部實行出口補貼、進口限制政策，而對歐盟之外的其他國家和地區則執行“綠色關稅”。中歐貿易摩擦中的很多糾紛就與歐盟苛刻的環境貿易壁壘政策有關。在北美、拉美、東北亞等區域內部也存在類似的環保協議。這些經驗表明，環境決策不僅要體現當前社會內部公平，還要兼顧未來社會代際公平。
3.積極培育市場化環保政策土壤
適度管制下的市場化低碳經濟模式建設之所以在歐美發達國家富有成效，是與其政策的嚴格執行和有意培育市場化政策土壤的態度密不可分。在推進環保決策進程中，雖然在經濟理論上主張走市場化道路，但政府卻偏愛規制決策，所以政府規制相對成熟?？墒钦幹飘a生的不可逆性所帶來的社會沉淀成本，嚴重制約了環保決策的實施效果，因此，推進將市場化進程縱深化，已成了環保獲得成功管理的一個重要因素和世界低碳經濟發展趨勢。如歐盟提出了至2050年，將最終處理的廢物量和有害廢物的產生量分別減少相對于2000年水平50%的目標。②為了實現這一目標，他們積極實施多種環境稅，且稅率較高，稅收平均占到GDP的2.39%。歐盟雖然受金融風暴和債務危機的影響，經濟面臨二次探底的風險，但是仍然在2011年3月明確提出《歐盟2050低碳經濟路線圖》。美國雖然不是《京都議定書》締約國，但美國各州對環境保護反應積極，目前有40個州執行了溫室氣體排放法規，東北部各州還建立了碳排放建議體系。
4.在市場經濟框架下開展廣泛有效的國際合作
首先，伴隨著全球一體化進程，各國和地區在通過內部市場推進可持續發展戰略的同時，還通過交流和協商積極展開環保市場化政策的國際合作。如:歐盟與中東歐國家(CEE)間的“歐洲協定”，以及“歐盟—拉美加勒比氣候變化聯合宣言”。這種介乎于國際組織和主權國家之間的合作形式，有效約束了成員國之外的其他國家和地區履行環境保護的職責。上述適度環保管制市場化決策，從理論上來講，可以有效地激發企業創新，激活資源環境資產市場交易進程;就實踐而言，不僅可以減少環境污染，改善國家環境社會福利，為環境保護積累豐富的財富，有力地驗證了“波特假說”(PorterHypothesis)，③而且也促進了國際貿易，增加了各國內部的就業機會。#p#分頁標題#e#
三、我國推進適度管制下市場化低碳經濟模式的路徑
(一)進一步完善保障市場化的制度
低碳經濟需要有強有力的制度保障，但是市場機制更富有成效，所以立法機構和政府部門應因勢利導，借助制度和市場機制激勵手段，保障市場機制在推進低碳經濟的過程中充分發揮作用，引導和鼓勵社會節能減排，實現經濟與環境的帕累托均衡。
1.進一步完善環境價值制度體系
一是強化“人大”監督職能，增強環保立法的權威性;二是改進現有國民核算體系中的資產賬戶，增強環境資產定價方法，將各類環境資產納入經濟價值體系，為有效推進環保市場化調節機制奠定核算制度基礎;三是進一步理順各部門之間的環境權責關系，改進地方官員任期考核目標機制，統一政府和企業間的環境責任，確保在市場中環境資產的社會與經濟價值同價，“污染者”責任同質;四是在制度上建立各類環境資產的統一經濟價值標準體系，使非市場化資產獲得市場資產的身份。
2.健全環保市場化引導制度
具體包括:第一，加大稅收和信貸等方面對環保市場化改革的支出力度，積極引導社會資金投向環保保障環境，保護市場運作的原始資金。目前國務院出臺的《關于加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35號)明確提出積極推進環境稅費改革，研究開征環境保護稅，就為環境稅收制度揭開了深化步伐;第二，進一步明晰環境資產產權，充分發揮政府在市場中對資源環境資產數量控制和價格調節相結合的經濟杠桿作用，監控企業將環境成本納入會計核算，激勵企業自覺參與環境保護;①第三，建立全國性的信息披露制度，發揮公眾監督作用，督導資源環境使用者自覺保護環境;第四，開展案例研究，估算出全部的排污和治理成本，以此作為環保政策限制或鼓勵行業發展的依據之一，為建立數量和價格調控相結合的市場引導機制提供參考依據。
(二)健全市場交易機制
1.加強環境資產定價
在市場經濟條件下，價格是資源商品相對稀缺性的信號和度量，也是環境資源供求關系的綜合反映，其市場價格應該等于反映其稀缺程度的相對價格和邊際成本。環境危機一般由其市場價格與相對價格偏離導致，這種價格偏離程度越遠，環境問題就越嚴重。只有當環境資源市場價格等于其相對價格時，價格機制才能在環境資源市場配置中發揮正常作用。②但是定價的前提是明晰產權，所以，要在明晰產權的前提下，通過資產定價技術，為環境合理定價，逐步建立全面反映環境使用價格、環境損害價格、污染物處置價格的環境價格體系，實現經濟收益和社會福利均衡。
2.搭建市場平臺
具體包括:第一，建立全國性環境資產期貨和期權交易市場;第二，鼓勵民間機構和金融機構進入碳交易市場;第三，在拓展項目交易前提下，積極探索風險投資等金融衍生產品工具;第四，建立網絡服務、信息服務和推廣示范項目的中介組織，完善環境產權交易中介市場;第五，建立“零排放”商務區，設定低碳生產許可標準，加大新技術成果轉化專項資金的投入力度，加速推進環保產業高新技術成果轉化的市場化改革步伐。
3.積極建立與市場經濟相適應的多元化的
環保產業融資機制，用經濟、法律手段來開辟和保障環保產業市場在環境治理上要更多地引進市場機制，實行政策引導和市場化管理的有機結合。加快環保產業的國產化、標準化、現代化產業體系建設。鼓勵企業立足自主研發，通過引進消化吸收再創新，掌握核心技術和關鍵技術，提升重大環保技術裝備的國產化水平;鼓勵企業積極參與國家環保產品標準和工程技術規范的制訂，提高環保產品質量和標準化水平;認真規范環保產業市場;加強行業自律，引導企業遵紀守法、誠信經營、公平競爭，營造良好的市場氛圍;優化產業結構，使產業合理布局。
4.積極參與國際合作
環保市場是政策驅動型市場，需要積極參與到全球應對氣候變化體系中來，所以，我們必須根據國情，加強國際合作，借鑒發達國家經驗，引進和消化先進的環保制度和技術，健全我們的市場化管理模式、交易機制和保障體系，不斷拓展我國低碳經濟發展的空間。
