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中國財政支出績效評價法治化的立法原則 （一）民主立法 我國《憲法》第2條規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經濟和文化事業，管理社會事務。肯定了公民參與權，公民參與程度日益縱深拓展，通過政府信息公開使得公民了解政府想什么、做什么以及行為結果是怎樣，并且有權提出批評建議。因此公眾的評價意見必須被納入財政支出績效評價制度當中，通過立法形式保障人民合法權利，使人民有權參與政府績效評估，充分享有民主權利，人民有權對績效評價方法進行選擇，有權參與確定評價主體、參與制定評價程序、參與監督評價過程。 保障公民參與、監督績效評價的前提是建立透明的評估制度，公開績效評價的各個環節，這也是現代陽光政府的本質要求，也才能得到公眾對績效評估結果的。如英國公民憲章運動中“信息和透明度”原則。只有公開績效評價環節，將評價的各個階段透明的展示給公眾，公眾才有可能全面了解與監督績效評價。如果刻意隱藏績效評價的某些方面，一方面被評價方無法全面掌握已完成工作的達標情況，更無法通過評價行為督促自身改進相關工作；另一方面，公眾也無法通過績效評價工作來行使監督權。 （二）公正立法與公正立法 法律作為法治社會中的有效調節器，在調整不同利益關系時必須恪守公正、公平，對所有政黨的利益和權利進行公平保護和促進，社會成員才能真正遵守法律制度。否則，將損害和干擾法律的至上性。隨著經濟社會的發展，社會大生產以及社會分工的家具，導致不同利益主體之間結成了更加密切的聯系與依賴關系，于此同時，利益沖突在所難免，只有通過公平、公正具有權威性的法律制度才能緩和這種由于資源短缺的需求矛盾。財政支出績效評價制度能否達成預期的關鍵就是績效評價的系統性與全面性。只有將財政支出績效當做一個由多種因素、多個環節組成的綜合系統，將各方面有機的聯系在一起，從系統性的角度構建財政支出績效評價制度；只有將財政支出績效的各方影響全部納入評價體系，考慮全多個方面，不能遺漏評價內容，從全面性的角度構建財政支出績效評價制度，才能真正制定評價制度。結合我國當前實際，避免將某指標當做“一票否決”的標準，應當將我國現階段社會經濟發展狀況，生態環境開發與保護、科技進步與社會主義文化發展等納入財政支出績效評價的系統范圍，避免只顧眼前利益，先破壞后治理等行為，推進循環經濟、和諧社會、生態平衡可持續發展。 中國財政支出績效評價法治化的內容構想 （一）評價主體制度 通過引入地方人大及其常委會、財政部門、審計部門，尤其是行業專家以及公眾代表來廣泛參與建立多主體的績效評價制度，變封閉式的評價主體為開放式的評價系統。進一步明確各參與主體的權利、職責和義務。重新設計評價流程和制度，充分體現績效評價的公平性、科學性和全面性。 1．確立領導機關 各國的實踐證明，財政支出績效評價都需要一個核心領導機關來保證其實施。在我國，應考慮賦予全國人大財經委這一領導地位，在法治化過程中確保其地位與職權從而能夠真正、有效地指導、監督財政支出績效評價。領導機關的職責應當從以下幾方面來考慮：檢查、監督政支出績效評價的實施，包括審查績效評價程序、指標、各要素的實施是否符合規定；指導政支出績效評價的發展，包括制定各具體的實施辦法，研究績效評估發展趨勢，開展績效評估試點，總結經驗；為權力機關提供決策參考，通過收集、整合、分析各機關的績效信息，為權力機關的提供決策基礎。 2．第三方評價機制的建立 按照不同行業、不同領域遴選體制外的專家作為財政支出績效評價專家。在進行績效評價的時候注重評審人員的平衡，例如確保行業專家和財務專家一定數量的比例。通過構建績效評價專家數據庫，利用計算機隨機抽取的方式選擇專家；通過建立項目成果數據庫，通過對比已選定專家和專家曾參與完成項目情況，回避相關聯性強的專家。最大限度的保證評價的公正性，維護評價主體的中立性。 3．公共評價理念的引入 通過財政支出績效評價，一方面加深公眾對政府的了解程度，促進政府對公眾負責的責任；另一方面是提高公共資金的使用效率和配置合理性。當前，行業專家參與評審的程度已經有了很大提高，然而公眾評價作為績效評價的重要理念，也是不可缺少的環節。在引入公眾評價之前，政府必須掌握足夠的信息來對公眾偏好做出評價，構建偏好模型匯總公眾評價取向。為此部分試點政府財政支出績效評價的地區，紛紛推出聽證會制度，代表廣泛參與等不同方式，提高社會公眾的參與度。 4．審計部門作用的發揮 鑒于我國現階段全國和地方人大從事監督工作人員數量較少，以及伴隨著監督范圍有限的情況，更要充分發揮政府財經經濟衛士——審計部門的職責，行使預算監督職能。與其他職權部門相比，審計部門有著自身的優勢，如具有較強的專業功底，既有的工作經驗具有較高的技術含量，都有利于其開展績效評價工作。近年來審計部門自身也在積極開展各類資金使用績效的審計，通過對績效的審計來提高對預算執行的審計，對預算信息數據的收集和挖掘，評價公共資金的配置效率和使用效益，達成對開展財政績效評價的前期保障和基礎依據。 （二）評價客體制度 按照財政支出的總目標和實施評價工作的具體要求，評價對象的確定應遵循實際經濟管理情況和按照財政投資管理慣例進行。 1．對各級政府實施綜合績效評價將中央財政部、?。ㄊ校┴斦d（局）、地（市）財政局、縣財政局、鄉鎮財政局作為財政收入初次分配的評價對象，其評價內容主要涉及財政配置是否合理、合法、合規，是否依照審核標準撥付資金，評價財政資金整體使用效率的特點。根據我國財政體制的分級制度，各級財政部門代表各政府，組織進行財政支出效果評價，并將評價結果報請各級人大或相關部門提請審查。#p#分頁標題#e# 2．對預算審核部門和財政資金使用單位實施總體績效評價 依據政府職能對預算審核部門和財政資金使用單位進行績效評價，在前期規劃的框架下，制定合適的評價標準，將最初設定的目標標準同現實情況進行分析比對，衡量相關部門是否達到了預期目標，收到預期效果，財政資金的使用效果是否符合預定效果。其評價范圍和內容主要涵蓋以下幾個方面：信息的績效、資源配置績效、業績績效、財務質量績效等。 3．對財政支出項目實施個體績效評價 財政資金的適用對象被稱為財政支出項目。對財政支出項目實施績效評價，也就是分別對每個具體項目的支出績效實施評價。通過對不同項目制定相應的衡量指標，設定項目需達到的目標或參照的標準，通過對比分析項目立項時所預先制定的詳細目標，提出改進意見。 （三）評價標準制度 績效評價指標是“一個量化過程——或給一個機構、項目或其他活動的運作指定的一個數目”，以此作為標準來測定財政資金為公眾提供產品或服務的狀況。它是反映機構、項目如何利用財政資金進行運作的重要指標，它們能使不確定因素、活動、產品、結果及其他對績效具有重要意義的方面量化。但是需要說明的是，并不是所有的績效都是可以量化的。對所有的績效指標進行量化是不現實的，而且也沒有必要這樣做。此外，不同的機構與項目所最終追求的績效目標也都不盡相同。因此，在財政支出績效評價標準立法過程中需要關注的實體問題有兩個： 1．財政支出績效評價標準的特征 績效評價指標要作為標準去正確地衡量績效，首先自身必須具備一定的本質特征，背離了這些特征，績效評價無法達到預期目的。因此，立法必須明確地表明績效指標的特征，使所有財政支出績效指標達到本質上的一致，也為審查績效提供了依據，從而達到規范、統一績效評價制度的作用。根據英美等國家的經驗，績效評價指標應當具有以下特點（1）系統性。從系統的角度反映被評價對象各因素構成情況，抓住關鍵信息，及時反映直接和間接效用，確保整體評價的完整性和可信性，是制定評價指標體系時的系統性特點。（2）時效性。隨著時代的進步與發展，評價指標體系也要與時俱進，做出調整和改變，避免決策失誤。（3）獨立性。在制定績效評價指標時，確保每個指標都從不同角度反映出績效情況，避免重疊、交叉等現象。（4）可操作性。指標體系應當從實際操作的層面出發，盡量用易懂的描述反映盡可能多的信息，更易于數據匯總、比較分析。（5）定性指標與定量指標相結合。以定性分析為基礎，確定項目支出的具體性質、特點和各因素之間的聯系，在此前提下選擇適合的變量、構建機理模型、導入實際數據進行定量分析。只有將兩者結合起來運用才能準確反映財政支出效益狀況。 2．財政支出績效評價標準的內容 由于各機構的職能、任務不同，因而績效評價法律制度不可能建立一套統一的、確定的指標體系。筆者認為該法律制度應當建立一套能夠全面反映評價客體產出績效全過程的指標體系。借鑒美國的立法經驗，所選擇的評價指標應該至少涵蓋如下問題：（1）經濟效益。主要包括直接和間接效益，具體體現在該項支出對國民經濟和區域經濟發展方面。這是財政支出績效評價首先要考慮的內容，直觀的反映出財政支出目標有效地實現的程度。（2）社會效益。財政支出職能的具體體現，是因項目實施或資金的支出對社會發展所起的作用及影響，也是財政支出項目同經營性企業根本性區別。（3）生態環境效益。隨著科學發展觀的落實，生態環境問題已經深入到社會個層面的發展，維護好生態環境是財政支出的關鍵職能所在，財政支出績效的標準要向合理開發和利用資源，保護生態環境，發展循環經濟等反面傾斜。 （四）評價程序制度 1．預算編制階段 預算編制階段決定了財政資金的使用方向和分配比例，是整個預算過程中最為重要的階段，通過績效評價制度的控制，人大在審查預算報告之前，必須取得充足的信息。一是在申報預算時，預算部門負責對上報項目進行自我評價，再由財政部門審查，之后采用公眾參與評價的方式，在公共媒體進行有效公示，匯總評價意見和審查結果意見交由人大完成匯總整理。二是針對較大金額的項目，需要由人大根據現實情況，通過聘請專家組織評價，部門聯合會商的方式進行可行性分析和合理性評價。 2．預算執行階段 預算執行階段是指某一預算資金已由財政部門支出或撥付，但預算項目尚未完成的時期。期間要實時監控項目的進展程度，可采取由預算部門定期，分季度或按月對項目的實施情況，預期完成情況進行自評，并將結果報送財政部門，由財政部門負責監控，發現異常項目及時實施財政檢查。人大和財政部門保持密切溝通，隨時提取預算項目的評價信息。 3．預算完成階段 該階段的主要任務是對預算項目的執行效果的公正評價，提供政府各部門的目標、任務和實施情況考評結果的信息。一是財政部門匯總預算部門對已經完成的預算項目進行的自我評價報告，最后匯總報給人大。二是針對較大金額的項目或者風險系數相對較高的項目，由人大根據具體情況，采用專家評審、多部門聯合會商進行評價。三是針對可能存在嚴重問題的預算項目，需要審計部門的介入?？冃гu價和審計的結果信息，必須對公眾進行公開，使公眾能夠了解政府工作，進而監督政府工作和財政資源支出情況。上述評價制度的構想是以不進行政府機構改革為假設前提，參考美國最新的績效預算制度，我國也可以適時考慮建設評價委員會類似的專屬機構進行績效評估。強化人大參與和控制預算審核，是我國預算制度改革急需解決的問題。