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本文作者：樓世洲 李卓穎 單位：浙江師范大學非洲教育研究中心 浙江師范大學教師教育學院
隨著經濟全球化的發展，撒哈拉以南非洲地區各國認識到發展教育是從根本上擺脫貧困的最關鍵途徑，因此各國政府在國際社會的支持下積極投資教育，促進該地區的教育發展。長期以來，這一地區教育發展的重點是小學教育和高等教育。這是因為以普及小學教育為主體的義務教育政策體現了教育的公平性，[1]而發展高等教育是為了培養高素質的人力資源，促進經濟和社會的發展。中等教育由于受到經濟、社會和自然條件的限制，發展處于尷尬境地，并已經嚴重影響了非洲的全民教育目標與“非洲千年發展計劃”的進程。
一、撒哈拉以南非洲地區中等教育的現狀分析
撒哈拉以南非洲國家中等教育的發展狀況可依據兩個指標考察：一是中等教育的在校人數；二是中等教育的毛入學率。1970年，撒哈拉以南非洲國家的中等教育毛入學率僅為10%，而較發達國家和轉型國家分別接近80%和60%。截止到1995年，撒哈拉以南非洲國家的中等教育毛入學率達到了25%，而較發達國家在1993年就達到了100%。20世紀90年代國際組織的相關教育報告顯示，撒哈拉以南非洲的普通中學數量，1970年為88所，1997年增長到95所，增長速度相當緩慢。進入21世紀后，中等教育在撒哈拉以南非洲國家教育體系中仍然是最為薄弱的，成為制約該地區教育整體發展的“瓶頸”，表現在以下三個方面。
一是中等教育的入學率普遍較低。雖然在1998年～2003年期間，這個地區的中等教育入學率增長速度快于世界其他地區，但2004年的中等教育毛入學率仍然不到30%。2008年，世界中等教育平均入學率為67.0%，[3]而撒哈拉以南非洲國家的初級中學的平均入學率約為32%。雖然博茨瓦納、佛得角、毛里求斯、納米比亞、塞舌爾和南非的初中入學率達到了80%，而布隆迪、布基納法索、中非共和國、尼日爾、盧旺達等國的入學率還不到20%。[4]
二是中等教育發展滯后。這不僅體現在中等教育覆蓋率過低，也體現在中等教育入學機會不均等。根據世界銀行的統計數據，目前全世界估計失學兒童人數約在9，300萬左右，其中80%生活在撒哈拉以南非洲和南亞國家和地區。世界銀行2007年在科特迪瓦的調查數據顯示，該地區城市和農村地區的入學率相差30%，農村中只有約10%~30%的兒童進入中學學習。此外，由于撒哈拉以南地區社會、文化傳統及家庭經濟負擔等原因，其中學階段性別差異非常明顯。據世界發展指標數據庫統計，1999年，撒哈拉以南非洲女性的中等教育入學率為23.9%，而其他發展中國家為53.9%。2005年，該區域內初中階段的性別平等指數為0.84，高中階段是0.89。在貝寧、科特迪瓦、埃塞俄比亞、幾內亞、馬里和多哥，新生中女生的比例不到40%。[10]此外，女孩輟學率也比較高。如馬拉維中學女童的輟學率是16%，而男孩為10%。貝寧、布基納法索、幾內亞、尼日爾、莫桑比克和馬達加斯加，只有不到15%女孩完成小學學業，而她們中只有小部分能進入中學接受教育。[5]
三是中學教育質量不高，課程相關性差，師資不足。長期以來，撒哈拉以南非洲中等教育的課程是按照法國和英國的中等教育課程結構和考試制度設計的。雖然20世紀80年代以來，撒哈拉以南非洲許多國家已嘗試對中等教育進行改革，但由于各種因素的影響，改革成效不明顯。以留學歐美為主導的課程標準沒有得到根本改變，許多非洲英語國家的中學教育課程仍然按照英國劍橋大學制定的考試標準來設置。撒哈拉以南地區的中學師資相當缺乏，學生的增長速度遠遠高于教師的增長速度。例如，1996年~2000年和2000年~2004年學生人數分別增長了6.6%和7.5%，而同期教師則分別增長了5.3%和4.6%。[6]2007年，中等教育中學生與教師的人數比例達到45∶1。
二、撒哈拉以南非洲地區中等教育的改革措施
2000年，在聯合國教科文組織和非洲的倡議下，世界銀行制定了“世界銀行撒哈拉以南非洲國家中等教育發展計劃”（SEIA），世界銀行和一些國際捐助機構為非洲國家提供了SEIA專項融資項目，開始為撒哈拉以南非洲國家中等教育發展和改革提供援助。2002年，世界銀行與聯合國教科文組織共同合作在毛里求斯召開了一個題為“非洲中等教育：復興策略”的研討會，分析了21世紀初非洲的中等教育系統中所存在的問題，確定了深化中等教育改革的路線圖、改革重點和合作機制。世界銀行與非洲聯盟等機構成立了“非洲中等教育（SEIA）研究中心”，并于2003年、2004年和2007年分別在烏干達的坎帕拉、塞內加爾的達喀爾和加納的阿克拉召開了3次地區性研討會。[7]會議制定了《非洲“二•十”行動計劃（2006~2015）》的第一個非洲“十年教育行動計劃”，在該計劃中提出了中等教育發展和改革的四項具體目標：提高中等教育階段的毛入學率，充分實現受教育機會的性別平等，改革中等教育的課程計劃和提高教師的質量和數量。會議認為，改革中最關鍵的是必須建立與非洲經濟、社會和文化相適應的中等教育體系，培養具有一定生產技能的畢業生，以滿足當地勞動力市場的要求，從而促進非洲經濟的可持續增長，提高非洲的競爭力。為此，世界銀行的SEIA計劃重點扶持撒哈拉以南非洲地區建立中等教育機構、配置教育設施和培訓師資，同時提供知識援助和技術援助。
1.以政府為主導，以國際援助項目為依托，加大中等教育的投入，努力擴大中等教育的規模。撒哈拉以南非洲地區為了解決中等教育發展的辦學經費，在世界銀行項目實施過程中建立了一個由政府主導的中等教育發展財政投入機制，并通過各種渠道增加教育投入，如建立國內和國際、公共和私人的發展基金，利用一切可利用的資源發展中等教育。如2009年，世界銀行執行董事會批準了9，500萬美元的尼日利亞中學教育項目。這項以提高國家公立初中和高中教育質量的40年期限（包含10年寬限期）的長期專項信貸，目標是支持637所公立學校的建設，將惠及50萬中學生和7，000名以上的教師和學校行政人員。[8]2008年，肯尼亞政府斥資4，200萬美元推出免費中等教育的新政；2010年1月，肯尼亞政府又宣布，將為中小學免費教育追加約合1.46億美元的資金。近年來，撒哈拉以南非洲各國普遍加大了對中等教育的財政投入，逐步提高中等教育在公共教育預算中的比重。2006年的數據顯示，撒哈拉以南非洲國家中等教育中學生的公共成本平均是小學教育的3至4倍。同時，各國對教育預算中的支出項目進行改革，增加了非工資項目的比重，特別是教科書和教學材料的支出，為中學生提供免費午餐和住宿，為貧困學生和優秀學生提供助學金和獎學金。#p#分頁標題#e#
2.逐步擴大義務教育的年限，將初級中等教育納入義務教育的范疇，逐步實現免費。目前有安哥拉、厄立特里亞、加蓬、馬里、莫桑比克等9國對中等教育的初級階段實行義務教育；布基納法索、科摩羅、尼日爾、南非等6個國家對中等教育的初級階段實行部分義務教育。盡管免費中等教育已經推廣，但由于家庭及地域的限制，目前該地區大約只有47%的小學畢業生選擇繼續升入中學接受4年的中等教育。2008年的統計數據顯示，撒哈拉以南非洲國家中，只有一半以上的國家小學完成率達到63.9%，而這些小學畢業生中只有70%的學生選擇進入中學階段學習。為了實現基礎教育發展目標，一些國家通過運用社區資源建立社區私立學校，開展非正規教育，招收輟學兒童、難民兒童及赤貧流浪兒童，改善中等教育貧困適齡兒童的入學率問題。如，肯尼亞通過其自發的基層社區計劃中的中等教育學校提高中等教育的入學率；布隆迪、津巴布韋、多哥等國家采取了由政府領導，民間機構參與的社區教育方式。[9]
3.以質量為核心改革課程設置、考試體系和師資狀況。課程改革是撒哈拉以南非洲中學教育轉型的一個重要組成部分。因為過去的許多課程沒有考慮學校和教師的教育教學實際或陳舊過時，已成為導致較高的留級率和輟學率的重要原因。撒哈拉以南非洲國家在新的中等教育課程改革中，主要針對課程的實用性、本土化，制定出了符合該地區社會結構和經濟發展的課程體系。為實現中等教育的擴大化和多樣化，博茨瓦納、毛里求斯、納米比亞和南非都已經開始了中等教育課程和考試制度的重大改革。埃塞俄比亞、肯尼亞、塞內加爾、坦桑尼亞和烏干達已實施了幾個階段的中學課程改革。課程改革的總體目標是實現中學教育從“精英教育”轉變為全面的“質量提升”。具體的改革內容有：增強課程內容的相關性，使學生學習的知識和技能適應變化的經濟和社會環境；在普通高中或職業學校采用為職業做準備的特定職業教育培訓模式來加強課程與工作領域的聯系；將科學和技術以及信息和通信技術（ICT）納入課程，改善信息與通信技術能力的教學質量；改革考試和評價體系，對學生的學習狀況進行定期的國家評估；各國積極參加國際性或地區性評估等。[10]在中等教育師資隊伍建設方面，主要是通過完善教師制度、制定教師薪酬標準來吸引大專院校的優秀畢業生從事教師職業，此外還加強了中學教師培訓力度，其目的在于提高中等教育教師的數量和質量。聯合國教科文組織針對在撒哈拉以南非洲的45個國家中26個面臨嚴峻的教師缺口的國家，在2006年實施了《撒哈拉以南地區非洲教師培訓行動》（TTISSA），旨在將教師教育同國家的基礎教育發展目標相結合，推動其中等教育改革和發展，這項行動在很大程度上改善了撒哈拉以南非洲國家的中等教育師資狀況。
4.進行中等教育管理體制的改革，通過地方分權來加強學校管理與經營。這主要是通過改革改變高度集權化的中央管理體制。一是將教師的聘用、獎懲和解雇，課程設置和教學時間安排，經費使用和學費標準等管理權限下放到學校，地方政府與社區可以按照國家的指導方針實施問責制。二是放寬對私立學校和培訓機構的限制，如為就讀私立學校的中學生提供免費教科書、學費教育?和獎學金等。通過政府與非政府之間、國家與地方之間建構合理的合作關系，有效發揮各自的作用，擴大私人對教育的捐贈和投資。在私立學校還允許私營機構貸款給學生，引導公共和私人基金投資于技術和職業教育與培訓。[11]
三、撒哈拉以南非洲地區中等教育改革的困境
總體來說，撒哈拉以南非洲國家對中等教育的改革是積極的，取得了一定的成效，中等教育的入學率得到了普遍提高。但從中等教育體制改革的總體進程分析，這一改革面臨著諸多的困難和挑戰。
首先，政府的教育經費嚴重不足，教育資金來源單一。改變單一的經費來源，增加教育投入是撒哈拉以南非洲中等教育改革和發展的首要目標，同時也是最難以達成的目標。一是由于該地區整體經濟狀況下滑并長期處于低水平狀態。雖然根據國際貨幣基金組織的報告———《非洲撒哈拉以南地區經濟展望：2010》，該地區2010年的綜合經濟增長率可望達到5%，2011年增長率有望進一步攀升至5.5%，但這種增長還難以在短期內解決整個地區的教育資金不足的問題。由于政府不能調動足夠的財政資源來實現教育發展目標，所以在教育資源的投入上仍然主要依賴于國際社會的教育援助。二是缺乏相關經濟政策，難以帶動金融機構對教育等公共事業進行投資。根據世界銀行的統計報告，撒哈拉以南非洲地區只有不到20%的銀行對普通和職業中等教育進行投資。三是中等教育經費主要依靠政府撥款，對政府有很強的依賴性，自身發展的空間很小。目前中等教育的社會捐助資金很少，雖然政府也嘗試鼓勵私人資本投資中等教育，但由于國家教育政策的實施力度與中等教育的回報率不易見效等問題，私人部門和企業很少投資中等教育，大多將資金投資到教育回報快的高等教育。[12]
其次，教育改革和發展的政策與戰略的制定不合理，實施力度不夠，政府缺乏監管。政策順利實施的前提在于政策本身要科學合理，該地區中等教育發展和改革的政策沒有取得較為明顯的效果，原因之一是政策制定者脫離了國家的經濟基礎和教育體制的實際條件，所制定的改革政策沒有充分考慮公共資源和私人資源的有效利用，沒有同時實施相應的財政金融體制改革。政策要發揮預期效果，有效實施是關鍵。政策執行不到位使撒哈拉以南非洲中等教育的改革難以奏效。比如，教育發展資金的投入和分配政策不完善、地方政府對教育投入的責任不明確、政府缺乏相應的監督機制來管理所分配資金的使用，這導致教育資金使用不合理和貪腐浪費現象產生。又如，大多數國家中學生的綴學率和留級率都非常高，10％以上的中學生至少留級一次，一些學生還留級兩次以上，許多學校就利用這些學生重復統計生源數量以獲得教育經費。由于缺少監督和實施有效的補償機制，這種嚴重的資源浪費問題長期得不到解決。
再次，缺乏對中等教育地位的正確認識，強調短時間內的經濟回報。非洲國家基礎教育政策的出發點是開發人力資源，促進經濟的發展，但在中等教育的政策抉擇上，對是優先發展職業教育還是普通教育，出現了發展定位的模糊。從國際經驗看，優先發展中等教育階段的職業教育可以更好地促進經濟的發展，但在該地區卻沒有產生這種效應。1992年，曼昆、羅默和韋爾的研究表明，在撒哈拉以南非洲中等教育中，普通教育的私人收益普遍高于職業和技術教育。導致這一結果的根本原因是職業技術教育的質量問題。世界銀行2006年對埃塞俄比亞的研究報告認為，大多數職業學校畢業的年輕人由于缺乏相關技能和經驗，在開始工作時往往只能從事低生產率的工作。[13]#p#分頁標題#e#
從長期的發展看，非洲國家的中等教育應該優先發展職業和技術教育。世界銀行2006年通過對莫桑比克的分析發現，接受過技術和職業教育與培訓的畢業生比接受過普通中等教育的畢業生的工資高40%左右。聯合國教科文組織2005年非洲地區教育研究報告指出，塞內加爾的技術教育回報率也比普通中等教育高出20%左右。在撒哈拉以南非洲的中等教育發展計劃中，必須堅持以職業和技術教育為導向，才能實現教育的可持續發展。撒哈拉以南非洲的中等教育處于改革與發展的十字路口，需要進一步建立適合經濟和社會發展環境的發展戰略，通過教育體制和機制的改革，實現教育的可持續發展。
